以綏陽為例談在新一輪總規修編前的思考

張 琳

綏陽縣位于貴州省遵義市東北側,縣城距遵義市38 km,距貴陽市180 km,距重慶市300 km,地處黔北經濟圈和重慶經濟輻射區。全縣總面積2 544.51 km2,總人口51.01萬人。目前,縣城建成區面積約4 km2,縣城總人口約5萬人。綏陽上一輪《總體規劃》編制于1997年,從實施情況來看,綏陽縣的城市建設框架已經基本形成,97版《總規》有效地指導了城市建設活動,促進了社會經濟發展和城市面貌改善。但由于受到編制時間的限制,以及中央、地方新政策和綏陽縣自身發展的新情況的影響,其內容已逐漸不能滿足城市發展的需要。在進行新一輪《總規》修編之前,需要對綏陽現狀情況,面臨的發展趨勢進行充分論證。

1 97版《總規》實施后存在的主要問題

97《總規》對社會經濟發展和城市建設起到了較好的引導和促進作用,為城市發展打下了良好基礎,但以97《總規》編制以來城市實際建設狀況對照其目標,實施的效果并不十分理想。問題集中反映在城市用地拓展速度超過預計,但提供城市服務的公共設施和基礎設施卻未達到同步建設的要求。

1.1 對綏陽經濟發展速度預期不足

97《總規》編制時,對綏陽縣經濟發展的主導產業認識不足,對綏陽經濟發展速度與前景預期偏低,因此,與國民經濟發展息息相關的城市建設速度也相應滯后,城市規模是與當時經濟發展環境相適應的。同時遵義市對綏陽“撤縣設區”的設想,使綏陽具有飛躍式發展的良好契機和潛力,經濟發展水平極有可能在短期內突破97《總規》的預期,生態環境壓力加大。

1.2 規劃編制方法的缺陷

97《總規》編制體系不夠完善,城市總體規劃沒有與縣域城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和新農村總體規劃等有機的結合,城鄉二元結構突出。同時,規劃偏重于城市規劃發展,形成城鄉分割、塊塊分割,基本未顧及農村地區,不利于探索“以城帶鄉”的城鄉統籌發展之路。

1.3 未能完全發揮市場力量在城市基礎設施建設中的作用

盡管以政府公共投資為主體的基礎設施建設對于引導城市發展具有重要的作用,但在市場經濟下投資主體和渠道趨于多元化,政府投資只占很小的比例。

97《總規》對政府和市場在城市建設中的相互作用關系缺乏足夠的認識,主要依賴政府在城市基礎設施建設中的投入,而對市場機制的效率認識不足,導致在制定城市基礎設施建設目標時過于理想化,部分基礎設施在建設時序上未能達到規劃要求。

2 進行新一輪《總規》修編是迫切必要的

2.1 上層次規劃對城市發展規模提出新的要求,《總規》修編是為了更有效的指導城市建設

近年來,綏陽城鎮化進程加快,城市建設發展迅猛,同時遵義市提出構建200萬人口中心城市的構想,將綏陽納入市區范圍,規劃人口20萬。原規劃2015年發展用地5.98 km2,人口7.0萬人,遠不能滿足上層次規劃要求。在城市建設方面,目前縣城東部、中部、西部各片區改造項目即將完成,縣城建設已初具規模。到2007年,綏陽縣城建設用地規模已近400 hm2,人口規模已達5.0萬人,縣城用地已趨于飽和,城市發展受到制約。而隨著原國防工廠相繼搬遷,縣城西北及臨近的風華、蒲場遺留出大片基礎條件較好的建設用地,也可作為未來城市發展的主要拓展區域。因此,為了更有效、科學地從空間上指導城市發展建設,綏陽《總規》修編工作已刻不容緩。

2.2 原規劃編制時間較早,《總規》修編是為了適應新時期的發展要求

綏陽97《總規》編制時間較早,在當時社會背景下形成的總規,受條件限制和認識上的局限,規劃起點不高,不能適應全縣經濟社會快速發展的需要。2006年雖然在97《總規》基礎上編制了近期建設規劃,但沒能提出更高更全面的要求,沒有大的跨越和質的飛躍。97《總規》已在諸多方面不適應綏陽經濟社會和城市建設發展的需要。

2.3 宏觀環境的改變,要求城鄉《總體規劃》能夠更好的助力城市經濟建設

《西部大開發“十一五”規劃》中提出要立足比較優勢,大力發展特色優勢產業,轉變經濟增長方式,努力實現經濟又好又快發展。同時,成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區的建設和遵義作為黔北綜合經濟區中心城市的確立,也使得綏陽的區位條件發生變化,從發展的邊緣向前沿推進,受重慶和遵義的輻射作用也進一步加強。

在這些有力的政策下,綏陽的建設發展在資金、資源和技術條件等方面將獲得更多的關注和支持,這也對城市規劃和建設提出了新的要求,上一輪規劃內容已逐漸不能滿足城市發展的需要。

2.4 綏陽自身的迅猛發展,迫切需要通過新一輪的《城鄉總體規劃》搭建好發展平臺

從2000年到2007年,綏陽的整體發展水平有了巨大變化,主要體現在經濟規模總量的增長速度上,2007年的地區生產總值較2000年翻了一番,財政總收入增長近3倍。多項社會經濟指標都保持了兩位數的增長,這顯示綏陽正處于快速發展時期,近幾年將是綏陽實現跨越發展的關鍵時期。迫切需要通過新一輪《總體規劃》搭建好發展平臺,做出戰略性部署。

2.5 城市重大支撐能力及建設條件的改變,需要總體規劃對其進行詳盡的研究

1)綏陽東南側的新舟機場建設和連接周邊區縣的仁綏、道遵高速公路的規劃,大大提升了綏陽在遵義中心城區的門戶作用,為綏陽城市發展提供了更多的機遇和動力;2)原縣域境內的5家國防工廠搬遷后,留下了基礎設施較為完善的閑置資產和建設用地,可作為今后城市建設和工業發展的良好基礎條件;3)在遵義市作為國家循環經濟區建設的試點城市的契機下,循環型重化工基地項目落戶于綏陽,為綏陽的產業發展提供了支撐平臺。這些新的情況,都需要在新一輪《總規》修編中給予詳盡的研究,為承接新的發展機會做好相應準備,并在空間上予以預留和保證。

2.6 新的《城鄉規劃法》出臺,《總規》修編是為了落實其規劃理念

2008年正式開始實施的《城鄉規劃法》打破了原來城鄉二元的法律體系,城鄉規劃步入一體化的新時代。而 97《總規》編制體系不夠完善,城市總體規劃沒有與縣域城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和新農村總體規劃等有機地結合,城鄉二元結構突出,97《總規》偏重于城市規劃發展,形成城鄉分割,基本未顧及農村地區,不利于探索“以城帶鄉”的城鄉統籌發展之路。同時,相較于以往的城市規劃編制,新《城鄉規劃法》指導下的城市總體規劃有了很大的轉變。比如,規劃功能轉變,即實現城市規劃從技術文件向公共政策的功能性轉變;規劃編制重點內容轉變,即從重點確定發展目標、增長速度和規模、開發建設項目為主,轉向重點對各類資源和環境實施有效保護和空間管制,確定科學合理的建設標準;規劃調控和管理范圍的轉變,從局限于城市規劃區,轉向更加突出強調區域統籌和全市域的城鄉統籌的概念。進行新一輪修編也正是為了落實新《城鄉規劃法》的先進理念。

3 科學地編制新一輪《總體規劃》修編方案

綏陽目前正處于城市發展的快速上升期及轉型期,通過對存在的問題和面臨的新情況的分析,在下一步制定修編方案時,首先要合理確定城市性質和規模,城市發展目標和實施時序;其次要研究城鄉統籌發展下的縣域城鎮發展空間及結構,制定發展戰略和布局,打造城鎮增長級;再次要妥善安排城市用地發展方向和格局,優化城市功能與用地布局;最后要發掘富有特色的城市形象,將產業發展、基礎設施建設及城市拓展予以整合。

[1] 貴州省城鄉規劃設計研究院.綏陽縣城市總體規劃1997-2015[Z].1997.