歐美國家棕地開發(fā)策略研究

郝 清

1 概述

隨著后工業(yè)時代的到來，世界各國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。發(fā)達國家城市中的傳統(tǒng)制造業(yè)衰落，發(fā)展中國家的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也正在向城市外遷移，于是在城市中留下了大量的“棕地”，帶來一系列的環(huán)境和社會問題。

目前，歐美國家對“棕地”的定義還存在一些分歧，比較權(quán)威的是美國環(huán)保署對“棕地”的定義:“指廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設(shè)施，在這類土地的再開發(fā)和利用過程中，往往因存在著客觀上的或意想中的環(huán)境污染而比其他開發(fā)過程更為復(fù)雜。”[1]雖然對“棕地”定義還沒有統(tǒng)一，但是它的有效開發(fā)已對城市的空間發(fā)展、經(jīng)濟效益和環(huán)境改善產(chǎn)生了深遠影響。從城市空間發(fā)展上來看，它能有效地控制城市攤大餅狀蔓延，清理城市的衰敗區(qū)域，緩和城市用地的進展;在創(chuàng)造經(jīng)濟效益方面，它能吸引投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會;在環(huán)境改善方面，清除了環(huán)境隱患，提升了城市的質(zhì)量。這一系列有利影響，促使“棕地”開發(fā)成為歐美國家進行城市精明增長所采取的一項有效措施。

2 “棕地”開發(fā)的框架

在研究“棕地”開發(fā)策略之前，需要了解“棕地”的開發(fā)框架，以明確歐美國家“棕地”開發(fā)過程中，不同利益集團的合作關(guān)系和所承擔(dān)的責(zé)任。

筆者引入維勒對利益相關(guān)者的分類方法[2]，將“棕地”開發(fā)過程中的利益集團分為四類，分別為:1)首要的社會利益相關(guān)者，如政府、開發(fā)商、土地所有者、污染企業(yè)等，他們?yōu)椤白氐亍遍_發(fā)提供政策，經(jīng)濟，技術(shù)上的支持，其作用始終貫徹于“棕地”開發(fā)的每一個環(huán)節(jié)，是與“棕地”開發(fā)成敗有著直接利益相關(guān)的社會群體。2)次要的社會利益相關(guān)者，他們對“棕地”開發(fā)有監(jiān)督、促進的作用，如社區(qū)、人民、媒體、評論家。3)首要的非社會利益相關(guān)者，這一類群體與“棕地”開發(fā)不是通過社會聯(lián)系，如自然環(huán)境。4)次要的非社會利益相關(guān)者，他們與“棕地”的關(guān)系不僅是非社會性的，而且也不是直接相關(guān)的，如來自自然界的環(huán)境壓力。基于對不同層次利益相關(guān)者的分類，結(jié)合各國“棕地”開發(fā)的現(xiàn)狀，確定了“棕地”開發(fā)的框架。

3 “棕地”開發(fā)的具體策略

基于以上的開發(fā)框架，將“棕地”開發(fā)的策略分為規(guī)劃、法規(guī)和經(jīng)濟三個層面。它們所承擔(dān)的職責(zé)為:首先，制定良好的規(guī)劃體系是控制與管理污染土地置換開發(fā)的源頭手段。其次，通過制定法規(guī)確保開發(fā)過程有章可循，為污染土壤的治理以及“棕地”的管理等方面提供法律上的保障。最后，通過資金的籌措和有效使用實現(xiàn)“棕地”的可持續(xù)開發(fā)。

3.1 規(guī)劃體系

歐美國家對“棕地”開發(fā)所采用的規(guī)劃手段分為兩個方面:一是制定城市土地利用規(guī)劃;另外一個是制定城市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。

3.1.1 城市土地利用規(guī)劃

歐美國家制定城市土地利用規(guī)劃的目的是實現(xiàn)土地的最優(yōu)用途，調(diào)整不合理土地利用以達到土地資源的合理優(yōu)化配置。歐美國家將土地的污染狀況作為確定用地功能的一個重要的因素，如美國的區(qū)劃法、德國的土地用途管制、英國的土地利用規(guī)劃體系、加拿大的土地利用和開發(fā)的控制管理審批制度，都是在城市土地利用規(guī)劃中，結(jié)合土地污染狀況進行功能分區(qū)，實行土地用途管制，使得城市土地在快速城市化中得到有效使用。

3.1.2 城市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃

歐美國家的城市生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃類似于土地利用規(guī)劃的反向規(guī)劃，它是從各類城市的功能入手，分析各類土地利用的“生態(tài)適宜度”[3]。其作用體現(xiàn)在兩個方面:首先，它通過對“生態(tài)適宜度”的分析來評價目前城市用地的合理性，從而為城市總規(guī)的制定和修編提供指導(dǎo)性的建議;其次，它為“棕地”的污染治理提供了指導(dǎo)，在明確了“棕地”將被開發(fā)為何種用途的土地后，就可以選擇合理的污染物清理標準，從而節(jié)省了一些不必要的投資，使得“棕地”治理的資金用到實處。

3.2 法規(guī)體系

3.2.1 “棕地”調(diào)查登記制度

了解“棕地”以前的用途信息對預(yù)測土地潛在的污染類型和污染區(qū)的范圍十分重要，既可為城市的土地利用規(guī)劃和污染源管理提供依據(jù)，還有利于對土地修復(fù)成本進行正確評估。所以，在歐美國家，國土資源部、環(huán)保部門需要對城市業(yè)已存在的“棕地”建立環(huán)境污染狀況檔案[3]，對“棕地”區(qū)域的土壤、地下水、周邊環(huán)境狀況進行登記，這些都是“棕地”再開發(fā)的重要歷史數(shù)據(jù)。

3.2.2 “棕地”開發(fā)風(fēng)險評估等級制度

該制度的建立，主要是為了解決城市中“棕地”開發(fā)資金嚴重不足的問題。由于“棕地”開發(fā)的高風(fēng)險性，政府成了主要的治理者和投資者。但是面對眾多的污染土地，而污染土壤修復(fù)資金有限且投入使用的資金回收狀況差的實際情況，如何分配資源是一個重要課題。針對這個問題，美國率先提出了污染土地危險等級評估體系和國家優(yōu)先名單的觀念與制度[4]。在以保證人體健康和環(huán)境安全的前提下，經(jīng)過對污染土地的調(diào)查與評估，將基金分配給污染最嚴重的場地，以提高基金利用效率。隨后，加拿大、奧地利、丹麥、比利時等國家也采取了相類似的措施。這種資金分配機制如果運行良好，可在有限的社會資源的情況下，實現(xiàn)經(jīng)濟利益和環(huán)境效益的最大化。

3.2.3 土壤污染治理法規(guī)

要實現(xiàn)場地污染物的治理，需要對土壤的質(zhì)量進行有效評估。在歐美各國，由于不同行業(yè)對土地的質(zhì)量和性質(zhì)要求不同，因此對土壤質(zhì)量的判定標準和判定方法有很大差異。這些評判標準主要基于四個方面:生態(tài)毒性數(shù)據(jù)資料、水質(zhì)標準或污泥標準、特殊地區(qū)的風(fēng)險評價和環(huán)境影響評價研究[5]。總體而言，歐美國家多將污染物的治理作為“棕地”開發(fā)的一個基礎(chǔ)階段，而更加注重整個土地的復(fù)興，所以對土壤污染治理方面的法規(guī)較少，只是確定了一些評價指標。

3.2.4 “棕地”開發(fā)管理法規(guī)

“棕地”開發(fā)管理方面法規(guī)的內(nèi)容分為以下幾個方面:對以往“棕地”開發(fā)歷程的反思與改進，對治理污染的責(zé)任認定，近期進行新的“棕地”開發(fā)的目標、實現(xiàn)手段和政策指導(dǎo)等。

具體而言，美國“棕地”開發(fā)管理法規(guī)的完善走過一條漫長的道路，其中《超級基金法》對“棕地”開發(fā)影響最大[6]，該法律規(guī)定了過多的責(zé)任承擔(dān)和經(jīng)濟賠償制度，嚴重地打擊了開發(fā)商的積極性，延緩了清理污染區(qū)的速度。20世紀90年代后，美國聯(lián)邦政府采取了一系列的改進措施，有效地遏制了《超級基金法》的弊端，促進了美國“棕地”開發(fā)的全面進步。

加拿大政府一直把“棕地”的治理作為一項能有效控制城市無限蔓延的策略。由于城市的發(fā)展邊界受到了控制，房地產(chǎn)為了獲取更大的發(fā)展空間，會自覺地將目光轉(zhuǎn)移到“棕地”開發(fā)中去。因而，在整個“棕地”開發(fā)過程中，主要的污染清理、資金籌措都落在了開發(fā)商的身上，開發(fā)商成為了“棕地”開發(fā)的主力[7]。

歐盟“棕地”開發(fā)的政策只具有引導(dǎo)性，具體的規(guī)則及治理措施仍留待成員國自行處理。大多數(shù)歐盟成員國所制定的“棕地”開發(fā)政策集中在兩個方面:第一，采用大量的手段，防止“棕地”污染再發(fā)生;第二，關(guān)注已形成的“棕地”問題的修復(fù)。

3.3 經(jīng)濟體系

3.3.1 對污染土地修復(fù)資金所承擔(dān)責(zé)任的認定

在歐美國家“棕地”開發(fā)的法規(guī)中，對于污染土地修復(fù)資金的籌集多趨向于“污染者付費”的方式。該原則實現(xiàn)了將環(huán)境的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，證明了污染者對污染承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任是無可厚非的，但是存在幾個疑點:首先，忽視了污染者始終以利潤最大為目的，生產(chǎn)企業(yè)因為負擔(dān)額外的污染治理費所增加的成本，最終還是會間接轉(zhuǎn)移到消費者身上;其次，污染者可通過規(guī)模效益來沖抵付出的污染費，最終會造成環(huán)境的進一步污染;第三，由于國家的收費部門林立、內(nèi)部管理混亂，從污染者那收取的費用并不能全部用于污染治理。為此，針對該項原則的非公平性和不合理性，很多國外學(xué)者提出應(yīng)用“受益者承擔(dān)”原則代替“污染者付費”原則[8]。

3.3.2 “棕地”開發(fā)資金的籌措方法

“棕地”開發(fā)資金可根據(jù)各利益相關(guān)者的職責(zé)進行分配[9]，可概括為五類:1)國際組織、中央政府、地方政府建立專門的機構(gòu)(如環(huán)保署等)負責(zé)棕地重建所需資金的籌措，當出現(xiàn)資金短缺、無法確定污染者或污染者無力支付時，承擔(dān)不足的清理資金。資金來源有用于環(huán)境污染治理和生態(tài)建設(shè)的國家專項資金;向工業(yè)企業(yè)征收的污染物排放稅;對廢棄物的征稅;各種類型的基金;政府津貼;向土地所有者收取土地注冊交易費用;污染土地拍賣價格;“棕地”重建帶來的地價上漲的級差效益等;2)污染企業(yè)根據(jù)“誰污染誰治理”法則承擔(dān)最主要的清理資金。資金來源于污染企業(yè);3)土地所有者、開發(fā)商在污染企業(yè)無法承擔(dān)污染責(zé)任時，承擔(dān)所有或部分的棕地重建費用。作為受益方，土地所有者、開發(fā)商及污染企業(yè)達成協(xié)議，承擔(dān)全部或部分的污染治理和修復(fù)費用;4)其他非盈利性組織提供資金和技術(shù)支持。資金來源有工業(yè)基金和提供技術(shù)支持節(jié)省的科研費用;5)個人自愿承擔(dān)修復(fù)工作，并承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)費用。

4 結(jié)語

歐美國家在“棕地”開發(fā)過程中的策略可概括為以上三個方面，這些措施構(gòu)成了“棕地”開發(fā)的前期政策和經(jīng)濟基礎(chǔ)，具體的實踐還需要通過生態(tài)恢復(fù)、景觀改造等手段加以實現(xiàn)。同時，歐美國家“棕地”開發(fā)策略對于我國的城市發(fā)展也有著重大的借鑒意義。首先，在中國城市的建設(shè)過程中，由于不合理的規(guī)劃遺留下大片的工業(yè)廢棄地，這些土地必然會成為未來城市發(fā)展的潛在動力。其次，中國現(xiàn)階段對“棕地”的改造只停留在少許工業(yè)遺產(chǎn)的保護階段，而歐美國家的“棕地”開發(fā)策略已相當成熟，可指導(dǎo)我國“棕地”開發(fā)少走彎路。再者，“棕地”開發(fā)中所強調(diào)的政府宏觀調(diào)控、企業(yè)市場運作的原則，與我國現(xiàn)階段的國情比較相符，這更增加了“棕地”開發(fā)的策略在我國實踐的可行性。

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