淺析小城鎮建設中的土地利用問題

王 恒 谷延霞

0 引言

十六屆五中全會推出了推進社會主義新農村建設的重大歷史任務。逐步改變城鄉二元化經濟結構體制，堅持以城鄉統籌發展來推進社會主義新農村建設，是如期實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求，也是我國現階段經濟社會發展的客觀要求和迫切任務。破解二元結構，促進城鄉統籌發展必然涉及“城鎮化”。城鎮化進程中城鎮數量的增加以及規模(包括人口、用地規模)的擴大都直接影響著城鎮用地的增長[1]。目前小城鎮建設進程中的各種用地之間的矛盾是客觀存在的。所以如何正確引導、合理規劃、節約有限的土地資源、正確處理好小城鎮建設中的用地問題，已經成為當前需要解決的突出問題。

1 城鎮化帶來的土地利用優勢

1.1 城鎮化加強了土地的集約利用度

小城鎮的集聚效應使得土地的合理利用、集約程度得到提高。通過發展小城鎮，吸引農村人口向小城鎮轉移，并村定點，可以節約大量農村宅基用地。隨著經濟特別是城鎮化的快速發展以及人民生活水平的提高，再加上經濟發達地區對建設用地需求的強烈愿望以及政府的大力倡導，農民進城的愿望也相當強烈，城鎮化發展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強。

1.2 城鎮化優化了城鄉用地布局結構

小城鎮的發展使格局零亂分散的鄉鎮企業向工業小區集中，眾多配套的基礎建設得到共用，基建成本大幅度降低，關鍵是一定程度上節省了大量的建設用地。據調查，鄉鎮企業相對集中。連片開發后，可以節約5%～10%的用地和10%的基礎設施資金。

2 小城鎮建設用地現狀及存在的問題

近幾年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，鄉鎮企業異軍突起，小城鎮得到了迅速發展。與此同時，也出現了耕地銳減、用地效益低等現象。據調查，大部分小城鎮發展都是在擴大城鎮建設用地數量的基礎上進行的，而且在這些小城鎮新區中，大部分都是通過征用小城鎮周圍的優質耕地而建成的，由此造成了小城鎮發展中的土地利用的許多問題。

2.1 用地粗放，盲目擴張

由于缺少有效的節約用地和合理的調控、約束手段，小城鎮土地長期不能作為一種重要的經濟資源來對待，過多的采用粗放式外延擴張的用地模式，不合理占用和浪費土地現象十分普遍，出現了多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費了土地資源。這種只進行外延平面的擴張，忽視內涵立體地綜合開發與利用的土地模式，使小城鎮建設用地總量和人均水平都有較大幅度的提高。

2.2 用地結構不合理，土地利用效率低

小城鎮各類用地應有一個合理的結構比例。按照我國現行規定，建制鎮屬于“城市”的范疇，其規劃指標一般參照城市執行。建制鎮以外的小城鎮一般按照GB 50188-2007村鎮規劃標準[2]執行。據有關資料顯示，我國某些小城鎮現狀用地中，居住用地約占 60%，公共設施用地約占9%，生產性用地約占70%，道路用地約占11%，綠地約占2%，其他為空閑、坑塘等。從這個結構看，公共設施用的和生產用地占的比例偏低，居住用地偏高，綠地太少。一定的用地結構反映了一定社會經濟的發展水平，即從發展的眼光看，一些公共設施還不夠完善，工業生產落后，生態環境較差，與可持續發展相差甚遠。

2.3 鄉鎮企業分散，用地浪費

長期以來，城鄉分割的二元體制嚴格地將大量農民限制在農村，“離土不離鄉”的鄉鎮企業應運而生，鄉鎮企業進入城鎮。所有制分割使得集體辦的鄉鎮企業在發展中鄉辦鄉有，村辦村有，各自在其范圍內布置企業，直接造成了鄉鎮企業過度分散。這種分散布局增加了鄉鎮企業對道路、供電、供水、供氣等基礎設施占地的總體需求。據有關專家調查測算，由于分散建設這個主導因素，鄉鎮企業人均用地比城市企業多三倍以上，這無疑加劇了土地浪費。

2.4 小城鎮建設用地秩序紊亂

隨著小城鎮經濟發展，招商引資逐漸成為衡量一個地方的政府能力的標志。許多地區依靠各種優惠政策，尤其是土地的使用權，紛紛引進外資。外資企業大規模進駐，盲目鋪攤子、上項目，不考慮其規劃和建設水平的高低，土地任其粗放利用，不加節制，導致大量優質農田被蠶食，耕地大面積喪失。與此同時，一些地方對土地資源保護不夠重視，對中央嚴格控制建設用地供應規模不理解、認識不統一，通過經營性用地拍賣，支撐了其土地財政，成為地方政府收入的主要來源。

2.5 小城鎮基建用地量持續攀升

小城鎮建設初始階段，由于缺乏科學完整的區域指導體系，導致每個鎮區都形成一套小而全的設施，極大的降低了土地資源的利用率，造成集聚效應和整體優勢難以發揮。據統計目前全國農村建設用地的總量約1 800萬 hm2，5倍于城鎮建設用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。

3 小城鎮建設中的土地利用策略

3.1 搞好小城鎮建設用地規劃

小城鎮建設要求合理布局，科學規劃，體現特色，規模適度，注重實效[3]。小城鎮建設并不是遍地開花，而是要有重點的發展。在規劃編制和實施過程中，土地管理部門和規劃管理部門應通力合作，加強溝通和交流，并可通過制定科學的土地利用規劃、小城鎮建設規劃和住宅修建規劃，合理地進行功能分區，嚴格控制分散建廠和分散建房，充分發揮城鎮建設用地的集聚效應，節約用地。

3.2 嚴格控制土地供應量

要著眼于城鎮存量建設用地，鼓勵小城鎮挖掘潛力，加強舊鎮改造，進行土地整理，提高新城鎮存量土地利用率。為此，在實施土地利用總體規劃過程中，應編制和執行好土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是依據土地利用總體規劃，對計劃年度農用地轉用計劃指標、耕地保用量計劃指標和土地開發整理計劃指標等的具體安排[4]。

3.3 清查整頓小城鎮發展的超標土地

在土地利用中，積極推行工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中的“三集中“政策，可以緩解土地供需矛盾，減少不必要的占用土地。對于超標的土地，應制定相關條款，增加數額較大的用地費用，既可控制后續發展，也有利于退地整頓。

3.4 挖掘小城鎮現有建設用地的空間拓展潛力

小城鎮土地是有限的，但開發的潛力和空間卻是無限的。對于建設使用土地可采取適當引導管理措施，以達到“極限利用”的目的。強調土地的空間開發，改變當前平面化開發為地下、地面、地上三級垂直開發，引導中小企業的建設使用標準廠房，而不是單獨供地，使每平方公里的投資強度日益提高。

3.5 提高小城鎮土地利用整體效益

長期以來，考核一個城鎮，一般所用的經濟指標是總量指標，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相聯系的評價和考核的指標體系應該提到議事日程。通過產業合理布局，提高小城鎮土地利用效益，促進小城鎮節約土地。

發展小城鎮要從土地資源的實情出發，搞好土地利用總體規劃，合理確定小城鎮建設用地總規模和布局，為城鎮體系規劃和城鎮建設規劃提供扎實的基礎。要按照新的中華人民共和國土地管理法的要求，實行嚴格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城鎮建設的每一環節上都堅定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策落實到實處。

[1] 沈道奇.中國土地問題研究[M].合肥:中國科技大學出版社，1998.

[2] GB 50188-2007，村鎮規劃標準[S].

[3] 劉亞臣，湯銘潭.小城鎮規劃管理與政策法規[M].北京:中國建筑工業出版社，2004.

[4] 王明祥.江蘇省實施征地制度改革的思考[J].中國土地科學，2003(17):20-24.