內蒙古自治區散裝水泥發展的現狀和可持續快速發展的思考

張少峰

我國是一個水泥生產大國，水泥產量已連續24年居世界首位，占到世界水泥產量的50%以上。水泥的生產和使用分為袋裝和散裝。袋裝水泥由于包裝既造成資源和能源的嚴重浪費，又帶來了環境的污染；而散裝水泥生產和使用可節約資源和能源，保護環境，是水泥裝載和使用方式的深刻革命。世界發達國家經過20多年的發展，早在20世紀60年代末70年代初就實現了水泥的散裝化，水泥的散裝率達到了90%以上。中等發達國家在20世紀70年代末，也實現了水泥的散裝化。我國推廣發展散裝水泥已經歷了50多年的歷史，但水泥散裝率一直在低位運行，2008年，全國最高水平為45.8%。內蒙古自治區散裝水泥事業的發展，更是艱難曲折，與全國先進水平和平均水平相比較，差距較大。目前，內蒙古自治區散裝水泥率的最高水平僅為31.7%，處于全國相當落后的位置。

改革開放以來，內蒙古的經濟快速發展，做大做強已經成為經濟發展的主題。但是，散裝水泥的發展相對滯后。土地、淡水、能源和重要礦產資源越來越緊張，環境污染和節能減排的壓力越來越大，尤其是節能減排的工作已被提到前所未有的高度。發展散裝水泥在節約資源、保護環境、提高經濟效益、促進節能減排、調整產業產品結構、轉變經濟發展方式、改善勞動環境等方面具有可觀的社會綜合效益，是一項有利于民族長遠發展，利在當代、功在千秋的大事，應予高度重視。

一、內蒙古自治區散裝水泥發展的現狀

（一）散裝水泥發展經歷的四個階段

內蒙古自治區散裝水泥的發展自1972年初始至今經歷了38個年頭，從時間劃分，大致可以分為四個階段，即1972～1987年為第一階段，15年平均散裝率僅為1.5%。1987～2000年為第二階段，14年內水泥散裝率一波三折，由1988年最高的8.97%降到1996年最低的4.63%，平均散裝率僅為5.23%。2001～2005年為第三階段，“十五”期間由于國家水泥工業產業政策的調整，全區新型干法水泥的比重增加，大水泥企業集團的生產集中度提高，水泥散裝率發展到13.25%。但由于水泥總量的增長速度遠遠高于散裝水泥供應量增長，水泥散裝率仍然很低，在全國30個省、市、區排位倒數第一，處于全國落后位置。2006年，“十一五”規劃開始至今為第四階段，在自治區經委對全區散裝水泥發展提出“增名升位”思想指導下，全面提出內蒙古散裝水泥發展的總體目標和具體措施。通過工作目標責任狀的簽訂、通報制度的建立和“禁現”政策的實施，有力地促進了散裝水泥的快速發展。2006年，散裝水泥供應量完成496.48萬噸，水泥散裝率達到22.78%，散裝水泥供應量和水泥散裝率增幅均居全國首位，全國排名由2005年的第30位躍升到第25位。2007年、2008年連續快速增長，2008年，散裝水泥供應量完成1086萬噸，首次突破千萬噸大關，水泥散裝率達到31.72%，全國排位繼續前移。

（二）散裝水泥發展的差距

⒈發展速度緩慢。內蒙古自治區推廣發展散裝水泥已有30多年的歷史，如果從世界發達國家發展散裝水泥的速度來看，我們應該是實現了水泥的散裝化。但從實際發展情況來看，第一階段的15年平均水泥散裝率僅為1.5%，可以說基本上沒有發展散裝水泥。第二階段的14年水泥散裝率發展水平一波三折，由1988年最高的8.97%降到1996年最低的4.63%，平均水泥散裝率僅為5.23%，可見發展速度之緩慢。第三、四階段的時間水泥散裝率逐步提高發展到目前的31.72%，但散裝水泥總量的增長速度還是緩慢。

⒉水泥散裝率低，差距大。上海、天津、北京等城市從1995年起，水泥的散裝率基本達到60%以上，尤其是“十五”期末，上海、天津、北京水泥散裝率均達到90%以上；浙江、江蘇、山東等省“十五”時期水泥散裝率也均達到50%～60%以上，基本上實現了水泥的散裝化。內蒙古自治區的水泥散裝率2008年期末最高為31.22%，與全國平均水平的45.82%還相差近14個百分點。

二、內蒙古自治區散裝水泥可持續快速發展的思考

（一）散裝水泥可持續快速發展的環境分析

⒈大力發展散裝水泥是水泥工業落實科學發展觀的重要內容。黨的十七大提出要深入貫徹落實科學發展觀。胡錦濤總書記在十七大報告中說，科學發展觀，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。因此，貫徹落實科學發展觀是當前各行各業的頭等大事，是首要的政治任務。科學發展觀，是堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的觀點，促進經濟社會和人的全面發展。科學發展觀的第一要義是發展，是又好又快的發展，而不是片面的發展、不計代價的發展。

水泥工業作為內蒙古建材產品的重要組成部分，為自治區經濟、社會可持續發展和提高人民生活質量提供了強大的物質基礎。然而，水泥工業作為礦產消耗型原材料工業，其迅速發展是以大量消耗礦產資源和能源資源來實現的。隨著能源和礦產資源形勢的日益嚴峻，將會嚴重制約水泥工業的生存和發展。袋裝水泥屬于傳統經濟模式。這種傳統的發展模式，屬高消耗、高污染行業；既造成大量資源和能源的浪費，又造成自然生態惡化和環境的嚴重污染。散裝水泥和袋裝水泥雖只有一字之差，但水泥從袋裝改為散裝，不僅僅是包裝方式的改變，而且是流通方式的重大變革，更是經濟發展模式的重大轉變，屬于循環經濟的發展模式，是水泥工業走科學發展之路的重要內容，應大力倡導和發展。

⒉新形勢下，國家對發展散裝水泥的高度重視和相關政策的推動。國家和相關部委高度重視發展散裝水泥工作。中央財政在嚴格控制設立政府性基金和專項資金的情況下，散裝水泥專項資金的政策多次得以延續。2005年，國務院在關于《建設節約型社會重點工作的通知》中要求，“落實發展散裝水泥的政策措施，從使用環節入手，進一步加大散裝水泥推廣力度”；國務院印發的《中國應對氣候變化國家方案》中將發展散裝水泥、發展預拌混凝土和預拌砂漿作為應對氣候變化國家方案中的重要措施之一；在最近印發的《節能減排綜合性工作方案》中，國務院明確提出要“繼續加強和改進新型墻體材料專項基金和散裝水泥專項資金征收管理”；《循環經濟法》也將發展散裝水泥作為內容之一。所有這些都充分說明，散裝水泥工作已成為國家節能減排、發展循環經濟、建設節約型社會、應對氣候變化總體工作中的一個重要組成部分。

以前，我們對發展散裝水泥意義的認識，主要局限于以下幾個方面：一是節約制作包裝材料的自然資源 (木材、石油和其它中間資源)、保護生態環境；二是節約包裝費用、減少流通損耗和提高勞動生產率所創造的經濟效益；三是改善勞動環境和勞動條件、減輕工人勞動強度所創造的社會效益。現在來看，這樣的認識已經不能適應當前形勢的發展。因此，我們務必在新形勢下，從節能減排、應對氣候變化和建設資源節約型、環境友好型社會的角度進一步加深對發展散裝水泥意義的認識。

（二）散裝水泥可持續快速發展應把握和處理好的一個認識和兩大關系

⒈進一步提高認識，增強做好散裝水泥工作的責任感和使命感。當前，應對氣候變化和節能減排工作已被提到前所未有的高度，成為中國經濟社會發展必須倍加重視的重大戰略任務。國家為此出臺了一系列政策措施：如建立GDP能耗指標公布制度；對節能減排工作提出約束性指標；制定應對大氣變化國家方案；大幅度調整或取消“兩高一資”產品出口退稅率等。這些都充分表明了國家重視資源節約、轉變經濟發展方式、保護環境、促進節能減排的決心。

同時，國家發展戰略的確立和相關政策的出臺，為內蒙古散裝水泥的快速發展帶來了良好的發展機遇，但我們面臨的發展散裝水泥長期積累的老問題與值得注意的新情況交織并存，制約散裝水泥發展的行業結構與產品結構的調整、配套政策和法規扶持力度、機構體制等問題還比較突出。我們必須保持清醒的頭腦，增強工作的使命感和責任感，把發展散裝水泥提高到發展循環經濟、促進節能減排、落實科學發展觀的高度來認識。在科學發展觀思想的指導下，制定內蒙古發展散裝水泥的總體思路和奮斗目標。

⒉注重“可持續發展”與“快速發展”的統一。回顧內蒙古散裝水泥發展歷程的艱難和曲折，有許多經驗和教訓需要總結。最突出的問題是快速發展的可持續水平低。也就是增長速度與增長發展的周期較短，缺乏相對的穩定性和連續性。比如：1988年，本自治區散裝水泥的發展勢頭很快，水泥散裝率從1987年的4.6%增長到1988年的8.97%，增長幅度達到95%，超過了全國平均水平0.07個百分點。但之后，未能繼續保持快速增長的勢頭，而是逐年下滑，一直跌到1996年4.63%的最低點。

這些問題如果不能高度認識，散裝水泥發展的成果就不能鞏固，快速增長的勢頭就難以維持。因此，做好內蒙古散裝水泥發展工作，必須把“可持續發展”與“快速發展”很好地統一起來。既要堅持抓住機遇，努力保持較快的增長，更要重視發展的持續性。

⒊趨動散裝水泥發展“三駕馬車”之關系。在發展散裝水泥的經濟活動中，推動其發展的“三駕馬車”是政府的政策、市場的取向和企業的運作。其中企業是發展散裝水泥之基，比如《內蒙古自治區促進散裝水泥發展辦法》中要求新建、擴建和改建的水泥生產企業發散能力的設計和同步建設，就體現了企業是發展散裝水泥的先行者，如果企業不具備發散能力，發展散裝水泥就無從談起；市場是發展散裝水泥之首，這個首就是引導的作用，市場的培植和拓展是散裝水泥可持續發展首先要解決的問題，沒有市場的需求，沒有市場的引領，就不會有散裝水泥的健康持續發展；政策是發展散裝水泥之本，企業發散能力的建設也好，散裝水泥的市場需求也好，在目前社會主義市場經濟條件下，政策的導向、政府的干預是至關重要的。

（三）散裝水泥可持續快速發展的對策

⒈強化政府干預。相對于一般的市場經濟而言，中國社會主義市場經濟有某些特殊性。這些特殊性主要表現在兩個特有的背景下：一是從發展背景看，中國經濟還是一個“發展中經濟”，目前和今后相當長一段時期仍然面臨著加速工業化、現代化、推進發展方式轉變、實現結構優化升級的任務；二是從制度角度看，目前和今后相當長一段時期內仍然面臨著市場化、國際化，促進市場發育、實現制度創新的任務。

在這兩個特殊背景條件下，發展散裝水泥與“發達經濟”和“成熟市場經濟”的情況下發展相比，政府干預要更多一些，干預力度應更大一些。這是因為，要完成“持續”和“快速”兩個方面任務，要在發展水平比較低的基礎上縮小與發達國家和地區的差距，如果讓市場自由放任發展，花費的時間將會很長，付出的資源和環境的代價也會更大，如果更多地發揮政府的作用，就有可能用較短的時間，較小的代價完成散裝水泥的快速發展。尤其是在內蒙古散裝水泥的市場還比較脆弱的格局下，要加快發展進程，加強政府的干預具有重要的意義。據報道，2009年9月1日起，歐盟禁止銷售傳統燈泡，這無聲無息就出臺“銷售禁令”的舉措，旨在通過政府干預，強迫消費者使用節能燈具，快速實現節能減排之目的。

⒉加大工作力度，充分應用和依托現行政策促進散裝水泥的快速發展。國家和內蒙古自治區政府十分重視散裝水泥的發展工作，制定了一系列相關的政策和規章。如何應用和依托現行政策，加大工作力度，促進散裝水泥的快速發展是我們當前發展散裝水泥工作的首要問題。隨著節能減排、應對氣候變化和環境保護壓力的逐漸增大，需要用新的觀念、新的視角，重新審視和認識發展散裝水泥對節能減排和建設節約型社會的重要作用，對現行發展散裝水泥的政策應認真地分析研究，尋求和探討應用現行政策推動散裝水泥發展的策略。國家商務部、財政部、建設部、鐵道部、交通部、質量監督總局、環保總局聯合發布的《散裝水泥管理辦法》、自治區政府發布的《內蒙古自治區促進散裝水泥發展辦法》中都要求新建、擴建或者改建的水泥生產企業，應當按散裝率70%以上發放能力的要求進行設計和同步建設。未達到散裝率70%以上發放能力要求的，有關部門不予批準建設。這一條款賦予了散裝水泥管理部門從生產企業源頭上強制推進散裝水泥發展的具體措施，但我們對新建、擴建和改建的水泥企業散裝水泥發放能力設計和建設的兩同步要求沒有很好地進行把關和審核。造成的后果：一是水泥企業散裝水泥發放能力先天不足，從而限制了散裝水泥的發展；二是政策的嚴肅性和權威性得不到體現，導致水泥企業對散裝水泥管理機構的蔑視。所以，政策的制定是重要的，政策的精神能夠認真的貫徹執行更重要，面對內蒙古散裝水泥發展水平落后的局面，加大工作力度，認真、仔細地領會現行政策的精神實質，應用和依托現行政策促進散裝水泥快速發展的認識和思考必須到位。

⒊完善散裝水泥專項資金征收管理辦法，充分發揮其調節職能。外部不經濟是市場運行的一個重要缺陷。所謂外部不經濟，是指一種經濟行為對其本身和外部產生出來的負效益。袋裝水泥具有外部性。袋裝水泥的生產和消費行為帶來污染環境，浪費資源的外部不經濟問題，靠市場本身是無力解決的，這要靠政府和社會力量來解決。其中，政府的政策具有尤其重要的意義。

散裝水泥專項資金的征收，就是政府利用經濟手段的調節職能來“限制袋裝，鼓勵散裝”的具體措施。但是，根據多年來專項資金征收標準和征收辦法的實際執行情況，以及散裝水泥專項資金影響水泥成本和價格水平的分析來看，現行的散裝水泥專項資金征收標準太低，對袋裝水泥的生產和銷售影響力度很小，有些企業幾乎零成本生產或使用袋裝水泥，從而起不到專項資金的調節職能。所以，適度提高袋裝水泥生產和使用專項資金，將會對散裝水泥的發展起到很大的促進作用。我們可對大中小型水泥企業采取不同的“專項資金征收標準”，對小型生產工藝落后的水泥企業，采取高收費政策，每噸袋裝水泥收取不低于10元的專項資金，企業無法通過提高售價轉移費用，迫使小型落后企業自然淘汰，或轉換產品結構。對大中型生產工藝較先進的水泥企業，每噸袋裝水泥征收不低于5元的專項資金，并且提出明確的散裝水泥發展指標，完成指標的可通過專項資金的投入或其他投放形式予以鼓勵和支持。沒有完成指標的，取消享受專項資金的資格。對使用袋裝水泥的單位也采取高收費政策，每噸袋裝水泥征收不低于5元專項資金的征收標準。這樣通過有力的經濟杠桿有效快速地推進散裝水泥的發展。

⒋散裝水泥指標應成為企業享受國家和自治區發展循環經濟、促進節能減排等扶持政策的約束性指標。按照內蒙古自治區散裝水泥“十一五”發展規劃的部署，到2010年水泥散裝率達到40%以上。這個目標的實現，必須從現在做起，采取切實可行的措施和辦法來支撐任務的完成。從現行的促進和鼓勵散裝水泥發展的政策來看，直接推動散裝水泥發展和約束袋裝水泥生產的力度顯得很弱，從而導致專項資金征收困難，散裝水泥發展后勁不足。

也就是說，我們制約企業生產和市場使用袋裝水泥的手段不力，沒有具體的、可操作的措施引起企業對發展散裝水泥的高度重視。所以，為了使散裝水泥快速持續發展，建議將發展散裝水泥指標，如散裝水泥供應量、水泥散裝率、專項資金的繳納等成為企業享受國家和自治區發展循環經濟、促進節能減排等扶持政策的約束性指標，即：在企業辦理享受相關扶持和鼓勵政策的過程中，把散裝水泥完成情況作為一項考核指標來約束企業，通過這個手段促進散裝水泥的發展。

⒌科學規劃，實行目標管理。⑴制定管理目標。散裝水泥的發展應確定為短期、中期、長期三個管理目標。短期管理目標就是年度管理目標。根據“十一五”末的管理目標和奮斗目標以及自治區經委新增3000萬噸水泥產能的發展規劃，從現在起，水泥散裝率的年遞增速度必須保持在5%～6%以上。也就是說，散裝水泥的年增長速度如果低于5%～6%的增長率，就不能完成“十一五”末的管理目標，所以5%～6%的增長速度是我們完成任務的底線。中期管理目標是“十一五”期末的管理目標。“十一五”水泥散裝率要實現40%的計劃目標，爭取實現45%～50%的奮斗目標。計劃目標的實現，內蒙古散裝水泥的發展水平將處于全國中等偏下的位置，如果奮斗目標實現，散裝水泥發展水平將處于西部地區先進位置。長期管理目標是“十二五”期末的管理目標。“十二五”末水泥散裝率實現60%以上，這是國內發達省、市的現有水平，如果達到60%以上，內蒙古的散裝水泥發展基本上實現了散裝化。⑵實行目標管理。為實現目標，實行目標管理。主要采取以下幾個方面的措施：一是進行目標分解。根據各個盟、市區域經濟的實際，進行總目標自上而下的層層分解，自下而上的層層保證，互相聯系，上下貫通，形成一層接一層、一環套一環的目標體系。二是明確目標責任。在進行目標分解，并經目標充分協商得到落實后，根據每個盟、市的目標任務，明確責任，簽訂目標責任狀。三是目標成果評價。目標成果評價是目標管理的最后階段，也是下一個目標管理循環的開始。目標管理要強調成果，必須根據原定目標對實施結果進行客觀評價，并對目標成果實行通報制度，達到總結經驗、改進工作、激勵先進、鞭策后進的目的。

⒍加快水泥工業結構及產品結構調整。⑴調整水泥工業結構，淘汰落后生產線。散裝水泥是與先進的生產方式相聯系的，要從根本上推動散裝水泥的發展，必須加快調整水泥工業結構，淘汰落后生產方式，大力發展新型干法水泥生產工藝。各級政府部門應積極按照國家關于水泥工業結構調整的方針政策，淘汰落后的立窯、濕法窯、立波爾窯、中空干法窯和預熱回轉窯，加快產業升級步伐，防止低水平重復建設，提升內蒙古水泥工業的技術水平。⑵提高生產集中度，優化資源配置。散裝水泥是與大規模、現代化的生產方式相聯系的。內蒙古水泥工業發展近些年取得了成績，但企業數量多、規模小、產業集中度偏低、行業整體經營粗放等結構性矛盾仍比較突出，對發展散裝水泥限制很大。所以，要遵循市場經濟規律，鼓勵和支持大型水泥企業采取兼并、重組、聯合等方式，提高生產集中度，優化資源配置，促進散裝水泥發展。⑶調整產品結構。發展散裝水泥對水泥質量要求高，而低質量的水泥產量仍然較大。水泥的增長靠資源和勞動力的高投入來推動，帶來了水泥產品結構不合理，對發展散裝水泥非常不利。因此，要調整產品結構，促進散裝水泥的發展。

⒎加快散裝水泥立法進程。市場經濟與法律是相伴而生、同步發展、同步完善的。沒有健全的法制，就不可能有成功的市場經濟。市場經濟條件下，法律的規范作用會明顯地凸顯出來。散裝水泥的發展也必須在法律的保障下，才能更加規范化。現行的《內蒙古自治區促進散裝水泥發展辦法》對全區散裝水泥的發展起了推動作用，但還需要進一步完善散裝水泥的法規體系，加快立法工作，盡快制定和出臺《內蒙古自治區發展散裝水泥條例》，更好地為推動和保障散裝水泥的快速發展創造良好的法制環境。