流域規劃修編相關問題及解決對策——以西安市四流域為例

翟 曌 馬 斌

(西安理工大學 西安 710048)

流域綜合規劃是開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的總體部署,是政府規范流域水事活動、實施流域管理與水資源管理的重要依據。我國現有的長江、黃河等七大江河流域綜合規劃已實施近 20年,其內容已無法適應發生重大變化的流域水資源狀況和工程設施條件。為了全面貫徹科學發展觀的精神,水利部于 2007年印發 《關于開展流域綜合規劃修編工作的意見》(以下簡稱 《意見》),要求各省 (自治區、直轄市)人民政府,各直屬機構等進行流域規劃修編工作。

1 西安市流域規劃修編工作進展

在水利部 《意見》的指導下,陜西省成立了流域綜合規劃編制工作領導小組辦公室,陜西省水利廳于 2007年 12月 27日印發了 《陜西省流域綜合規劃編制任務分工意見》,將轄區內 40余條流域按行政區委托給各市水務局進行編制,同時制定了 《陜西省流域綜合規劃編制工作大綱》及 《陜西省流域綜合規劃編制報告編寫參考提綱》來指導具體事宜。

西安市水務局承擔了境內 (浐)灞河、黑河、灃河、澇河四條流域的規劃編制工作。規劃基準年為 2005年,近期規劃水平年為 2020年,遠期規劃水平年為 2030年,以近期水平年為重點。規劃主要內容包括總體規劃、水資源評價及配置、防洪、治澇、供水、灌溉、水力發電、跨流域調水、水資源保護、水土保持、漁業發展、水利旅游、環境影響評價、流域水利管理、投資匡算與實施效果、近期工程實施意見等。工作自 2008年初開始,同年7月召開專家會議對規劃大綱進行審核,確定了四條流域的規劃重點;7月之后進入正式的規劃編制階段,并多次開展內部會議及專家審核會議討論規劃情況。截至 2009年 6月,四條流域的規劃編制工作已基本完成。

2 存在的問題

對流域進行綜合規劃是一個協調、統一、權衡的過程,流域的長遠發展必須按照統一的規劃有序進行。如果僅僅追求各個河段或者各個區域的效益最優化,最終結果不一定能形成整個流域的效益最優化,必須要將全流域規劃與多目標開發相結合。在這樣一個復雜的過程中,必然會出現一些困難和問題,需要研究人員來討論解決。

2.1 基礎資料精度不夠的問題

在流域綜合規劃工作中,資料收集工作一般是由上向下進行。對于市管河流的綜合規劃,是直接向基層流域水管部門收集資料 [這里的水管部門,一般是指各區 (縣)的水務局]。由于水務局并非流域的專門管轄單位,其工作任務是對全區 (縣)的所有涉水事務進行行政管理,這樣,在提供資料過程中難以全心投入,導致資料狀況不容樂觀。當編制單位無法找到確實資料時,會從各區 (縣)的水利年鑒入手,而水利年鑒仍是著眼于區域,并非全部落實到流域。例如,在統計人口數量時,水利年鑒是按照區 (縣)、鄉鎮來分別計量,而流域規劃的編制是要求體現本條流域影響的人口數量,這樣,只按照面積等將人口成比例分配,就會導致最后規劃成果的精確性受到一定的影響。

2.2 基準年與現狀年沖突的問題

《流域綜合規劃編制工作大綱》中規定,本次全國的流域綜合規劃編制工作的基準年為 2005年,近期、遠期規劃年分別為 2020年和 2030年。而編制工作卻在 2007年底開始啟動,對于流域現狀部分的描述,如果完全采用 2005年的情況,可能無法符合 “現狀”一詞的概念。例如,西安市李家河水庫的籌建工作自 2002年起開始實施,直至2005年 12月,國務院關于 《渭河流域重點治理規劃》的批復才將李家河水庫工程納入 《渭河流域重點治理規劃》建設項目。如果按此進行流域規劃現狀描述,李家河水庫即為 “計劃擬建”項目來填報。但是自批復后,李家河水庫經過兩年的擱置,于 2007年由省政府各部門再次向上報文懇請建設,終于在 2008年 11月 30日開工建設,如果按照流域規劃 “與時俱進”的思想原則,在編制時又要將其列為 “在建項目”。

又如,在 2008年經國家林業局批準,浐灞生態區成為陜西省內第一批國家級濕地公園試點項目區域。項目位于灞河入渭口,總規劃面積約為6.6km2,將建設人工濕地和恢復自然濕地相結合,建設渭、灞交匯處西岸約 500畝濕地保護區,形成水面約 10hm2,濕地植被恢復約 200畝,對城市污水進行處理,在生態處理系統基礎上,進行濕地公園和鳥類棲息地等建設。如果按照 2005年為基準年統計,這項重點工程也將無法列入規劃中。

2.3 綜合規劃與專業規劃銜接問題

陜西省和西安市近年來對境內各個流域制定了多個專項規劃,另有一些區域規劃,例如 《西安市浐灞生態區總體規劃》、《灃河長安段防洪規劃報告》、 《西安市水利建設規劃》等。由于這些規劃的編制背景不同、出發點不同、規劃范圍也不同,可能會出現個別指標過高,或相同指標在不同規劃中不一致的問題。因此,在進行流域綜合規劃時,要適當復核已有規劃的編制目標,將綜合規劃與其協調起來。

另外,早期的專項規劃建設存在發展定位不當、盲目擴大規模、發展模式粗放、流域缺乏特色,防洪治水理念陳舊、重攔堵輕疏導、上游小水電開發同時造成破壞等問題。在此次進行修編時,個別專項規劃也在進行修編,二者在處理 “發展”與 “保護”、可持續發展觀念的落實方面可能會存在分歧,相應的規劃內容體系也沒能進行科學合理的分工。

2.4 規劃范圍界定不全面問題

流域規劃是統籌研究一條河流流域范圍內各項開發治理任務的綜合水利規劃,編制時應該著眼于宏觀層面,在對資源和資金的配置方面體現出政府的意志和行為,統籌協調各種矛盾,根據實際情況和經濟發展與國際安全的要求,提出相應的宏觀調控政策與措施。因此,在進行規劃時,應該是從宏觀角度入手,針對全流域進行,雖要重點突出、主次分明,但也不可以遺漏。對于 (浐)灞河規劃,由于西安市一直比較重視其生態區建設,之前也對生態區做過多個專題規劃,例如 《西安市浐灞工業區水土保持規劃》、 《西安市浐灞河生態區總體規劃》、《西安市浐灞河流域綜合治理專項規劃報告》等。這些專題都為綜合規劃提供了很好的參考資料。

2.5 流域目標與區域目標沖突問題

規劃編制過程中,編制人員多次到現場勘察并征詢各區 (縣)水務部門的意見,區 (縣)水務單位也提出多項利于其發展的建議。但是,由于各部門的著眼點不同、利益不同,對于涉水項目的意見也有所不同。例如對于黑河流域,在黑河上游曾經有多項小水電工程建設項目,除了建設期會對水源地植被造成破壞,更重要的是開洞棄渣、土建棄料無法外運,堆積在河道兩側,每年一到汛期,由于行洪將堆積的棄渣、棄料沖入下游水庫中,會造成淤積,抬高庫底,減少庫容;電站引水發電在枯水期往往造成河道斷流,破壞原生物鏈和水庫的生態平衡,易造成水質富氧化等多項問題。在金盆水利樞紐工程建成后,為保證飲用水安全,需要涵養水源、保持水土,山里不能放牧、不能砍伐、不能用化肥農藥,對當地村民的生活造成了影響。當地政府的主要目標是要改善人民的生活同時對黑河河道進行治理,而早就成立的黑河供水工程管理局又是直接隸屬于西安市管理,二者的管理范圍雖無沖突,但是市級管理者較為注重飲用水源的管理,與當地政府的管理重心可能就出現了分歧。

3 解決問題的對策措施

3.1 重視前期統計工作,堅定指導思想

規劃要堅持以人為本、人與自然和諧的原則。把保障人民群眾的切身利益作為出發點和落腳點,優先解決人民群眾最關心、最直接、最現實的飲水安全、防洪安全等問題;正確處理流域與區域、上下游、左右岸以及行業之間的關系,兼顧經濟、社會和生態效益;堅持公眾參與、勇于創新的原則。

在規劃前期,應該充分發揮基層水管部門的作用,督促其在統計工作時嚴謹認真。編制人員對收集來的資料要進行有選擇的核實,力求將資料精度最大化,確保規劃結果真實有效。

西安市的四條流域均屬于黃河水系,其綜合規劃修編要以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展,以河流健康生命維持的基本需求來劃定經濟社會發展的 “紅線”,設定維持河流健康生命的主要目標并設計其實現途徑。編制中要充分體現系統性、關聯性、基礎性、約束性、科學性和指導性。

3.2 制定合理的基準年,發揮指導作用

流域綜合規劃修編工作的前期準備較為復雜,耗時較長,應該考慮適當將規劃的基準年推遲。本次全國的流域規劃修編是從 2007年開始,落實到西安市已經到了 2008年中期,此時仍以 2005年作為基準年有所不妥,前文已分析過出現的各種矛盾。因此,可以將基準年定在基礎資料收集的前一年,這樣做出的規劃更加符合流域的現實情況,便于編制人員進行戰略性、全局性、前瞻性的規劃和部署,使得流域綜合規劃成為指導流域近若干年發展的指揮棒。

3.3 科學利用已有規劃,耦合各項措施

《關于開展流域綜合規劃修編工作的意見》要求:“流域綜合規劃要與區域國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、生態建設和環境保護規劃、海水利用規劃等相關規劃銜接。”西安市的四條流域上已完成或基本完成的流域防洪、水資源等規劃為流域綜合規劃修編奠定了良好基礎。對已完成的有關專業規劃,要按照流域防洪、水資源配置和生態環境保護的要求進行復核,符合要求的可直接納入綜合規劃,不符合要求的應結合流域實際進行調整;對于尚未編制或者需要修編的專業規劃,應根據綜合規劃的要求開展工作。

在本次的綜合規劃中,編制人員對于每條流域在綜合規劃的基礎上,分別增加了 “防洪規劃”、“水土保持規劃”、 “水生態規劃”,尤其增加了以往規劃并不重視的 “管理體制規劃”,以期能對市管流域的建設工作進行全方位的指導。

3.4 抓住綜合規劃重點,避免漏項缺項

發揮省流域綜合規劃編制工作領導小組辦公室的作用,對西安市的流域規劃工作進行督促、指導。在工作中,注重各流域特點,抓住其重點。例如對 (浐)灞河流域,它是西安市農業、林業重要區域,也是陜西省紡織工業、國防制造工業、汽車工業的重要生產地,在對其進行流域綜合規劃時,既要考慮到上游山區、丘陵區涵養水源、治理水土流失的退耕還林及小流域綜合治理工程,又要考慮到中游城市段以提高河道防洪標準、改善水環境為框架的攔河蓄水綜合治理工程,以及下游入渭口濕地開發保護建設。

對于黑河流域,其為西安市的飲用水源,峪口以上以植被恢復、涵養水源、水土保持為重點工作。而峪口以下入渭口以減少污染、廢污水處理、污水達標排放為工作目標。在管理上,黑河供水工程管理局為西安市水務局下屬事業單位,主管黑河供水工程管理工作,河道其他部分由隸屬于周至縣水務局的黑河管理處進行管理。如何處理好二者之間的關系,統籌全流域管理是該流域管理規劃的重點。

3.5 構建統一管理機構,協調多頭矛盾

首先,規劃過程中要注重與上級部門的銜接。在規劃大綱編制過程中,西安市編制人員多次就規劃核心問題向省水利廳請示、匯報,確定規劃內容;在專題研究階段,又多次征求專家意見,邀請省領導小組成員參與咨詢和論證。

其次,注重與各相關職能部門的銜接。在專題研究和大綱編制階段,充分吸取了各區 (縣)和有關部門意見,一是充分考慮各區的發展設想,多次召開專題會議,就各地防洪重點、水資源利用、河道治理等問題充分征集意見;二是召開規劃編制工作部門協調會,廣泛征集市交通部門、農業部門、土地部門、環保部門、林業部門等的規劃,在流域綜合規劃編制工作中充分吸收其發展構想,提高規劃編制的科學合理性。

規劃工作的管理固然重要,規劃實施時的管理更加不可忽視。為了使得流域綜合規劃能夠更好的落實,本次規劃的管理專題,對四條流域提出構建統一管理機構的設想。以期做好流域內全局性、涉及區 (縣)際間以及地方難以辦到的事,統籌協調、正確處理各種糾紛,并為流域內各區 (縣)做好服務。

4 小結

流域綜合規劃涉及水利、建設、環保、市政等多個部門,在編制過程中要考慮多方面因素,因此不可避免的要出現一些矛盾。西安市流域規劃編制工作進行中,出現了一些典型問題,編制人員采取了一定的應對措施,并創新的加入四項專題規劃,解決了大部分難題。但是,究竟如何能夠克服應付思想、杜絕照搬照套、炒現飯,真正做到按新的治水理念進行科學的流域綜合規劃編制,需要進行更深層次的研究。

1 水利部.關于開展流域綜合規劃修編工作的意見.2007.

2 藍田縣發改委.藍田縣 2009年重點建設項目計劃表.http://www.lantian.gov.cn/ltfjw_xl.asp?id=3038.

3 胡細華,何慶.談城市規劃與土地利用規劃的銜接問題[J].國土資源導刊,2008,(2):50-51.

4 李國英.對新一輪黃河流域綜合規劃編制的思考 [J].水利發展研究,2008,(2):17-18.

5 江智健.關于江河流域綜合規劃修編的思考 [J].水利發展研究,2008,(9):20.