影響城市總體規劃實效性因素分析

王文博 沈 娟 齊榮尊

城市的建設和發展是一項龐大的系統工程,而城市總體規劃則是引導和控制城市建設和發展的基本依據和手段。城市總體規劃的實效性,是指城市規劃的“實施效果”,具體是指城市規劃內容的落實情況以及城市規劃在城市開發建設與管理過程中實際發揮的作用及其程度。多年來,城市總體規劃作為政府行為,為地方政府招商引資和經濟發展起到了積極作用。但在發展觀存在一定偏差的客觀背景下,城市規劃的“工具化”傾向過重,忽視了城市作為一個整體的和諧發展。所有這些都導致城市總體規劃“失效”或者“實效性”不強。所以必須找到影響城市總體規劃實效性的關鍵因素,在城市總體規劃面臨巨大的挑戰與壓力的當前形勢下,對城市總體規劃的變革進行進一步深入的思考。

1 總體規劃編制的因素

1.1 我國現行城市總體規劃編制的內容

現階段,我國城市總體規劃在編制內容上,不但要求確定城市性質和發展規模,劃定規劃區的范圍,對城市進行總體宏觀戰略的控制和引導,還要求對城市的各項設施及城市道路,涉及城市發展和城市建設的所有方面都進行規劃設計。

1.2 對我國現行城市總體規劃編制的評價

1)精簡編制內容,明確目標和主要方向。我國城市總體規劃的編制內容過于復雜,過于追求全面化和細致化。對于我國現行城市總體規劃龐大的編制內容來講,應當對沒有必要的內容進行適當的精簡,明確具有發展戰略意義的目標,以體現用適當的內容表達總體規劃對城市發展和建設的控制引導作用的主導思想。2)缺乏時效性。如今的城市,很短時間內就可能形成一種新的發展模式,這是總體規劃編制人員在時間上無法掌控的。城市總體規劃的期限一般為20年,如此漫長的周期,怎么能夠與我國現階段快速的城市化進程相適應。這就要求技術人員必須很好的掌握城市的基礎情況,準確的制定城市的發展目標和發展方向,為城市的發展制定切實可行的總體規劃方案。3)編制的盲目性和隨意性。現階段很多城市盲目的追求城市地位的顯赫,盲目的給城市提出這樣那樣的定位。有些城市一味的追求城市多組團多核心的發展模式,不顧及城市的現實情況導致城市集約效能低下、資源浪費和缺乏活力等等,這些都給城市的發展帶來了很多負面的影響。4)缺乏引導性和強制性。城市總體規劃作為指導城市建設和發展的工具,應當具有引導性和強制性。應該用這兩種手段相互結合的方式來對城市的空間布局、用地布局、基礎設施和城市的發展目標進行控制引導。強制性的內容,如禁建區的劃定等一旦確定就不能隨意更改,而在具體的用地布局、遠期建設構想等方面則應具有一定的引導性,這樣可為城市今后的發展留有余地。5)領導意志官僚作風影響過大。一屆政府一編制,在我國很多地方,由于政府的換屆,領導人員為了搞出政績,很多領導都會重新組織對上一輪城市總體規劃進行修編,那么,原來的規劃實施只進行了一部分或者還沒有進行就被迫停止。

2 規劃實施過程方面的影響

2.1 實施過程缺乏法律保障

1)監管力度不夠,執法不嚴。

城市總體規劃經過批準之后便具有法律效力,是城市發展建設必須遵循的法律程序。但是,在實際的管理過程當中,經過審批后的城市總體規劃被隨意修改和變更的現象屢見不鮮,而規劃主管部門往往只是對其進行相應的處罰了事,敷衍了城市總體規劃的法律效力。

2)缺乏法制意識。

城市總體規劃涉及社會中各方面的利益主體,有些建設單位為了實現自身的經濟利益,全然不顧及大眾和社會利益,無視城市總體規劃的法律效力,導致了大眾和社會利益受到極大的損害,違反總體規劃進行建設,嚴重影響了總體規劃的實施。

2.2 實施過程的領導意志過強

有些領導同志對規劃內容依據自己的主觀臆斷,隨意變更用地性質,一味滿足開發商的意愿而忽視大眾和社會的利益,把城市總體規劃方案變成了實現自己和開發商利益的平臺,嚴重阻礙了城市總體規劃的順利實施。

2.3 監督體制薄弱

城市規劃決策過程是在城市政府行政運行的框架下完成的,市長是最后的決策者,對決策目標的確定,決策過程及最后的選擇,沒有強制性的要求城市決策過程接受監督。造成了對規劃決策的監督只能是事后的監督,對事前、事中的監督基本缺失。

3 與土地利用總體規劃的協調性較差

城市總體規劃和城市土地總體利用規劃是指導土地資源合理利用和城鎮建設的重要規劃,兩者在規劃空間上的統一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉,使得這兩項規劃在實際工作中必須進行銜接和協調。但在實踐中由于種種原因,兩項規劃在城市用地規模、范圍等方面均存在矛盾,這就對城市總體規劃的實效性產生很大的影響。

4 公眾參與被嚴重忽視

公眾參與是管理民主化的一種體現。城市規劃編制過程中的科學決策和有效管理需要公眾參與。當前在我國,城市規劃中的公眾參與局限在宣傳和展示上,涉及到規劃的制定、規劃決策等問題時,往往是避而不談。政府人員的價值取向幾乎完全決定了城市規劃的命運。

5 城市土地價值的忽視

城市土地本身不會產生價值,但是土地一旦與城市的空間結合起來,加之因素便顯得尤為重要。我國現階段城市總體規劃的編制過程當中,經常是對其進行圖面上的添色、拼接,漫無目的的擴張,沒有對處于城市不同位置的土地價值進行合理的評價和估算,沒有界定出不同地界的城市土地的價值。在城市總體規劃中沒有將城市地域的綜合性創造的經濟效益與城市土地的價值有效結合,導致了城市土地利用不合理、不充分,不能體現出城市土地的相應價值。

6 社會經濟發展的因素被忽視

城市總體規劃是一個涵蓋了城市的經濟、社會、政治和環境的復雜的巨系統。城市總體規劃的一個重要內容就是城市的社會經濟發展規劃。我國現階段的很多城市總體規劃,片面的強調物質規劃的成果。雖然也對城市的經濟現狀進行了必要的調研和總結,但是在編制過程當中,僅僅用幾行文字代替了關乎城市經濟發展大局的社會經濟發展規劃。這樣的總體規劃,不能對城市的社會經濟發展起到很好的指導和監督作用。

7 結語

城市總體規劃編制內容的科學性、可操作性和可實施性,實施過程的法制性,與其他規劃的協調統一性,公眾參與程度應當是對城市總體規劃實效性評價研究的決定性因素。而這些因素也是城市規劃能否得以實施的關鍵。城市規劃是一種調節各利益集團的行為,是一種公眾行為意識的體現,而不是一種領導意志。通過規劃環節,由主體的土地使用活動將這些因素的相互作用轉化為城市空間系統的結構和形態,這是規劃作用具體體現在城市空間系統演化中的基本特點。

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