淺議我國城市設計運作管理的困境及對策

周 薇

1 困境:我國城市設計運作管理存在的問題

1.1 城市設計的工作及成果不具備法律效力

雖然城市設計的工作在全國各地已經開展起來,但城市設計尚未獲得法律地位。在1991年修訂的《城市規劃編制辦法》中,已明確了在城市規劃編制的各個階段應運用城市設計的方法,全國很多城市對城市重要區段也開展了城市設計工作,然而,城市設計至今在設計編制、審批、管理、實施諸方面都沒有明確的法律依據。就全國范圍來看,在城市規劃建設管理法系中尚未明確城市設計的立法、司法和管理權等相關法律問題,現階段的城市設計往往是通過領導決策層等的行政干預才起到作用,城市設計成果對城市建設僅有指導作用而沒有法律效力,使城市設計的運作得不到法律的保障,這是城市設計常常難以順利開展和有效實施的根本原因。

1.2 對城市設計的編制未能明確規定

在我國,除了深圳、唐山等城市外,絕大多數的地方城市建設法規體系中都沒有對城市設計編制的層面、研究內容、深度與現行城市規劃的關系等加以限定,這就難以得到卓有成效的城市設計成果,更難保證其嚴密性和易理解的基本要求。不少城市設計方案,有的與現行地方城市規劃缺乏關聯、獨立成章,給規劃管理工作帶來混亂,不僅未能達到開展城市設計的目的和要求,反而造成現行規劃管理體系的復雜化、混淆化。

1.3 城市設計運作管理尚未納入城市管理體系

城市設計不僅是作為一種設計方法,而是以明確的指導綱要和圖則等形式作為城市建設過程管理的具體手段和工具,它就需要與現行的建設管理體制相結合才能發揮其效應。然而我國絕大多數城市在城市規劃建設管理體系中尚未制定城市設計的編制、審批、實施辦法,尚未明確對城市設計運作管理的性質、主管機構、協作關系等方面的內容,規劃管理部門難以審批并據以實施,致使城市設計工作處于一種朦朧、含糊、不確定的狀態。在多數地區,城市設計的工作始終成為規劃的附帶產品,在建設管理中起著可有可無的陪襯角色,難以達到塑造城市環境的目標,在相當程度上阻滯了城市設計的發展與實踐。

1.4 缺乏有效的城市設計實施手段

城市設計職能與實施管理職能的分離,造成了我國目前城市設計與管理相脫節的局面,且由于城市設計本身的編制標準、評價體系尚未建立,加上相應的管理機構和管理程序尚未健全,城市設計在不同地方的實施都遇到了不同程度的困難。具體體現在有效的城市設計實施手段貧乏,既沒有借鑒國外先進經驗(如公私合作、開發權轉移、整體開發單元、獎勵制度等手段)的政策環境,又缺乏相應的法定權力來限定建筑形態和公共空間,致使城市設計成果難以準確表達,可操作性低,城市設計組織過程亦缺乏連貫性。

2 對策:建立高效的城市設計運作管理制度

2.1 建立城市設計的保障體系

1)制定城市設計相關的法律法規。包括:a.城市設計運作程序;b.城市設計組織規范;c.城市設計技術規定等。2)制定城市設計專業技術規范。包括:a.城市設計與建筑規劃的準則;b.特殊城市設計目標的獎勵內容規范等。

2.2 完善城市設計的機構設置

建立專業的城市設計管理機構。各級建設管理機構可以嘗試設置專職的城市設計管理部門,明確管理職權,實現不同機構在人力、物力和權力上的緊密配合,集中行使城市設計管理職能。有效的城市設計機構應當以城市規劃專家為主,吸收建筑學、環境景觀設計、園林綠化學、道路工程、市政工程,城市經濟學科等相關領域專家共同參與,以確保城市設計項目的技術性、藝術性和可操作性都能達到較高水平。

2.3 制定合理靈活的組織模式

1)城市規劃和上一層次的城市設計對設計區域的要求。在嚴格控制的市中心重點區域、古建保護區等,可以由政府全權管理實施嚴格的城市設計控制和指引;而在以發展為主導目標的城市開發區域,則可以公私聯合組織模式或第三部門組織模式等,通過靈活的城市設計管理,對開發活動加以有限的約束。2)管理項目在城市和設計區域的不同地位。3)不同開發項目的性質。一般而言,公共投資項目較容易實施城市設計的原則和要求,而私人投資項目,則要以靈活、合作的組織模式進行管理,使私人開發也成為參與城市環境創造的重要因素。

2.4 規范城市設計的管理制度

將城市設計管理納入現行的建設管理體制,必須采取一種漸進的方式。實現對城市設計的依法管理,完善城市設計管理的法律條文,設置城市設計管理的常設專門機構,保證城市設計在城市建設開發中的合法持續運作。應加強政府部門、利益團體、資深城市設計咨詢機構等對城市設計管理工作的參與和合作,提高城市設計的創作性、合理性和現實可行性。此外,強化城市設計運作管理的集成化功能,即加強綜合協調建筑、市政、交通等方面的能力。

2.5 引入開放性的決策管理機制

必須加強“公眾參與”的力度,吸收相關人員共同參與決策過程,在城市設計全過程實行開放性設計,在提出目標、設計建構階段,一般采取現場調查、書面調查、現場咨詢、建立公共論壇等方式進行;在設計評價和設計產品階段,一般采取召開各相關人員代表參加的討論會或聽證會等。

此外城市設計的管理應在“政府主導”的前提下引入“公共管理”機制,政府應通過法律法規的制定,機構的合理設置,過程的有效組織,致力于建設一個公平透明的制度平臺,逐漸減弱城市設計管理者的政府“包辦”色彩,使得各方利益集團都能不受阻礙地參與到城市設計的構想、實施與管理過程。建立城市設計成果的有效公布與宣傳途徑,積極引導公眾廣泛參與,實現順暢的反饋與修改機制,明確公正的監督實施體制,保證城市設計決策的科學性、有效性和可操作性。

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