水庫移民長期補償風險分析

吳貴勝

(貴州省移民開發辦公室 貴陽 550004)

1 長期補償的基本含義和特點

長期補償是一種新型的水庫移民補償安置方式,指的是由電站業主按照水庫實際淹沒影響的耕地數量,從征地之年起到電站運行報廢結束,每年按庫區縣級人民政府公布的耕地年產值對移民直接實施補償,電站存在一年,就對移民補償一年,直到電站運行報廢為止。移民從電站收益中獲得長期而穩定的收入,解決了移民的生存問題。其包含的基本內容是:長期補償的對象僅針對耕地而言,其他實物指標的補償仍按照傳統的做法實行一次性補償;補償的標準為縣級政府公布的耕地年產值;補償的期限為電站運行期限,電站報廢補償停止;補償的資金來源由電站業主從電站的發電收益中列支,計入發電成本。實際上,實施長期補償,相當于農民以 “土地租賃”的方式,將被淹沒影響的耕地出租給電站業主使用,每年從電站收益中收取固定的土地租金。

與一般的安置方式相比,其不同點主要表現在四個方面:一是電站業主對征用的耕地由一次性靜態補償變為長年動態補償;二是移民安置由政府包干為主轉變為由電站業主和地方政府共同負責為主;三是移民的搬遷安置去向由政府引導為主轉變為移民自主選擇為主;四是移民的生產安置由農業有土安置為主轉變為多種安置方式并存。

水庫移民實行長期補償,是近年來耕地資源緊缺的西南地區逐漸采用的一種安置方式,已經在廣西、貴州、云南的多個水利水電工程中得到推廣使用,取得了一定的效果,積累了一定的經驗。從長期補償的內容和特點來看,其優勢是明顯的,主要表現在:保證了移民的穩定收入,生活得到長期保障;緩解安置容量不足的壓力,減輕有土安置的難度;減少電站業主前期投入,降低水電工程造價;減少隨遷移民人口,降低水庫補償投資;移民可以就地后靠,解決線上剩余資源管護難題;促進產業結構調整,增加移民向二、三產業轉移,多渠道增加收入等。

歸結起來,長期補償的好處主要是減少了隨遷人口的數量,進而減少了相應的移民補償投資,對電站業主而言,不僅減少了電站建設的總成本,而且大大減輕了移民補償的一次性投入,緩解了前期融資的壓力;對移民而言,可以旱澇保收;對地方政府而言,減輕了移民安置的壓力,加快了移民搬遷安置的進度,減少了社會矛盾。因此,長期補償能夠得到相關各方的認可和支持。

2 風險分析

從風險的角度,從事任何事情都存在一定的風險。同樣,在水庫移民工作中,采取什么樣的安置方式,也是存在風險的。例如,以農為主是我國農村移民普遍采用的安置方式,移民條例也專門作了規定,但當發生旱災、水毀、蟲害、農產品價格下跌等因素時,移民同樣承擔很大的風險。長期補償的風險主要包括以下幾個方面。

(1)在政策方面,長期補償目前還缺乏權威的政策支撐。

從國家的法律法規上看,還沒有關于長期補償的基本概念和相關規定,只是在土地管理的有關法規體系中隱含這些方面的內容,例如,《農村土地承包法》第三十二條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”,明確了土地承包經營權可以以出租的方式進行流轉,而長期補償也可以說是移民將耕地長期租賃給電站業主使用。又如,國土資源部 《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》(國土資發 〔2002〕225號)提出:“要推廣各地做好征地工作的成功作法,采取多種途徑,妥善安置被征地農民的生產和生活。要積極開展征地制度改革研究和試點工作,探討適應社會主義市場經濟體制的新型征地制度”。而長期補償可以說是多途徑安置的方式之一,是社會主義市場經濟條件下新型征地制度的積極探索和試點。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)關于移民的安置方式,規定編制移民安置規劃應當以資源環境承載能力為基礎,遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合的原則。其中對農村移民安置進行規劃,應當堅持以農業生產安置為主,農村移民安置后,應當使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。這實際上也就明確了移民安置的常規方式。

但當資源環境承載能力不能滿足移民安置需要的情況下,采取什么樣的安置方式,條例沒有規定。因此,長期補償可以說是常規安置方式之外的特殊安置形式,在資源環境承載能力不足的地區,可以減輕移民安置環境容量的壓力。

2007年新頒布實施的 《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》(DL/T 5064-2007)規定,移民生產安置包括農業安置、二三產業安置和其他途徑安置,其中其他途徑安置包括投親靠友安置、自謀職業安置、自某職業安置及其他安置方式,沒有提及到長期補償的安置方式,至多可以列入其他安置方式之列。

各地在實施的過程中,采取的辦法是省級人民政府出臺相應的文件或通過批復的形式予以認可。例如,廣西壯族自治區人民政府出臺了 《關于加強全區新建中小型水利水電工程移民工作的通知》(桂政發 〔2004〕8號),明確 “有條件的地方,要按照多數移民群眾的共同愿望,對水利水電工程建設征地和水庫淹沒土地實行長期補償政策,按照‘淹多少、補多少'的原則,以土地征用和淹沒前三年平均年產值為單價進行長期補償,真正做到開發一方資源、推動一方發展、造福一方百姓,確保水庫移民淹沒搬遷以后不降低原有生活水平,切實維護移民群眾的合法權益”。云南省政府出臺了《云南金沙江中游水電開發移民安置補償補助意見》(云政辦發﹝2007﹞159號),明確要建立移民長效補償機制,多渠道多形式安置移民。

移民補償補助安置的主要方法是:“立足長效補償機制、實行六種安置并舉、建立產業發展基金、享受統一后期扶持”。根據 “淹多少、補多少”的原則,以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均產量為基礎,依據糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均畝產值,以貨幣形式對移民實行逐年長效補償,并逐年遞增。補償期限與電站運行期限相同,移民死亡后,其農村家庭主要成員可以繼續享受。電站運行期結束,通過土地整理恢復耕地,由地方政府分配給移民耕種。貴州省政府則采取批復的形式,對省內的雙河口、三板溪、掛治、白石、石埡子、冗各、灰洞、上尖坡等大中型水電站予以采取長期補償的形式安置移民。此外,福建省也出臺了相關的規章制度,允許移民將原集體財產(如耕地,園地,林地)的一次性補償補助費入股電站建設,在電站投產后每年都要根據電站效益采取上不封頂、下保底 (16.5%)的方式對移民進行分紅;浙江省勞動和社會保障廳、國土資源廳、財政廳、民政廳、農業廳聯合印發了 《關于建立被征地農民基本生活保障制度》(浙勞社農 [2003]79號),規定對水庫移民實施社會保障制度,依據占地數量多少對水庫失地農民逐年支付社會保障金。

(2)在補償資金上,受制于電站的運營管理水平。

移民長期補償的資金,來源于電站每年的發電收益。長期補償順利實施的前提是電站的正常運營,如電站運行管理不善或受國家電力體制以及電力市場等方面的影響,造成電站虧本運營,將會造成補償資金的斷鏈。今后,我國的電力體制改革方向和電力市場前景如何,都是可變因素,實施長期補償無疑會存在一定的風險。

(3)在資金的使用上,移民補償資金缺乏有效監控。 傳統的 “以地換地”,可以保證生產安置資金用于生產安置資料的配置上,確保移民有一份基本的生產生活資料。實施長期補償,往往采用貨幣補償的形式通過存折直接發放給移民,支配權、使用權由移民自己掌握,地方政府或移民部門無法進行監控,移民補償資金的使用效果完全依靠移民自身的素質。如果處理不好也會影響到社會的和諧和穩定。

(4)在社會管理上,面臨新的課題和挑戰。

客觀上,實施長期補償后,移民可以從土地中解脫出來,生活上有了基本保障可以解除后顧之憂,有更多的時間和精力去從事第二、第三產業,有更多的途徑去增加收入,對移民是有利的。但前提是移民必須積極主動去實踐,有改善自身條件、創造更加美好生活的愿望并付諸行動,兩廂情愿才能達到預期目標。強化移民的社會管理,淡化移民身份,也是一個值得重視的問題。

(5)從耕地的恢復整理上,其可行性有待進一步論證。

一旦電站報廢,移民如何安置?在實施方案中一般采取通過土地整理恢復耕地,由移民繼續耕種。但是,這種措施是否可行,還沒有進行過科學論證和實踐證明。土地能否恢復、恢復后的耕地質量能否保證、外遷后的移民如何耕種等,都有待進一步研究和探討。

3 對策與建議

(1)從國家層面上,制定有關的政策性文件,給長期補償以合法的身份。

隨著我國人口的不斷增加,人多地少的矛盾日益突出,傳統的、依靠土地的農業生產安置模式存在一定的局限性,特別是在土地環境容量有限、耕地資源緊張的地區,農業安置的難度越來越大。因此,建議國家有關部門應當組織人員對已經實施長期補償的省區的做法、效果和經驗進行分析、總結、評估,在此基礎上制定有關的規章制度,進一步規范長期補償這一新型的移民安置模式,在國家層面的政策沒有出臺之前,實施長期補償的項目,應當按程序辦事,事先要得到省級人民政府的審批和認可,從程序上減少政策方面帶來的風險。

(2)建立移民長期補償運行保障機制,保障各方合法權益。

第一,要建立長期補償風險保證金制度,以保證電站在非正常運營年份時移民補償能夠順利實施,補償資金不出現斷檔。貴州的水電項目一般按照2～3年的補償金額提取。

第二,規范長期補償安置協議。電站業主要與負責實施移民搬遷安置的縣級人民政府簽訂協議,各自的職責要在協議中具體明確、規范;移民也要與鄉鎮人民政府簽訂長期補償安置協議,以明確各自的職責,保障各方權益。一旦發生糾紛,要以協議為依據,依法處理。

第三,將移民安置區納入正常的社會管理。要針對實施長期補償后庫區出現的特殊情況,制定相應的管理措施。一是在思想文化、實用技能、法制宣傳等方面加強對移民進行教育和培訓,全面提高移民素質。二是積極開發庫區資源,引導移民就地創業,勤勞致富。水庫形成后,庫區資源十分豐富,關鍵是地方政府要積極開發和引導,充分調動閑置勞動力創業的積極性。三是要監督和引導移民充分發揮移民補償資金的使用效益。盡管補償資金已經分散到各家各戶,但作為政府和移民部門仍然有義務幫助移民理好財、服好務。

第四,開展水庫土地恢復整理可行性研究論證工作,提出電站運行結束后移民安置落實的可行性措施,進一步完善長期補償實施方案。