中國就業管制的測量

楊偉國 代 懋

中國就業管制的測量

楊偉國 代 懋

對就業管制程度進行判斷是就業保護法經濟學研究的基礎。就業管制測量方法可以分為客觀測量和主觀測量兩種類型。由于測量方法的不完善和測量實施過程的不同,不同的測量方法得出的結果會出現較大差異。采用OECD的就業保護立法指數對我國改革開放30年來就業管制情況進行的階段性測量結果與我國勞動力市場的發展狀況相符合。這種測量方法在我國有一定的適應性,但也存在一些缺憾。因此,亟須對我國的就業管制做進一步的主觀調查研究,創建中國勞動力市場管制指標體系,以全面反映我國的就業保護水平。

中國;就業管制;測量

就業管制是對企業從雇傭到解雇員工整個流程進行限制的一系列規則制度。對就業管制的程度進行測量,并以此判斷就業管制對經濟績效的影響是就業保護法經濟學最重要的兩大課題。我國各項就業保護制度的建立以及監管機構的實際運作,亟須對客觀形勢有一個準確的認識。因此,加強對我國就業管制水平的測量及其與宏觀經濟關系的研究力度,對我國經濟的平穩發展、勞動力市場的轉型以及更好地保障勞動者權益具有重要的理論意義和現實意義。

一、就業管制測量的經典方法

就業管制測量方法可以分為兩類:客觀測量法和主觀測量法。“客觀測量法”建立在各類就業管制條款的基礎之上,對這些條款進行分類、組合、量化及綜合,主要反映一個國家的立法情況。客觀測量的優勢在于可大量復制,與主觀測量搜集的“純粹的觀點”相比,它更有說服力。但是其最大缺陷在于很難保證全面正確的理解,且數據較難獲得,特別是在一些發展中國家更是如此。“主觀測量法”則建立在對企業和法律專家的調查基礎之上,通過該類人員主觀表述其對就業管制各方面嚴格程度的判斷來收集信息,主要反映一個國家就業管制的執法情況。主觀測量的程序更為復雜,比如對雇主或雇員的調查,對國內或國際專家的調查。這種調查方式是參與性的,可以通過面對面的訪談或討論,也可以通過郵件、電話或互聯網填寫問卷。主觀數據的觀點、國家覆蓋面、時間序列、抽樣群體、問題的類型以及排序的方式都是值得關注的重要方面。

客觀測量法的典型代表是OECD的就業保護立法指數(Employment Protection Legislation Index,EPLI,以下簡稱Objective-OECD,O-O)。該指標于1994年創建,在1999年和2008年進一步完善,至今仍為多國學者對就業管制進行測量的主要工具。O-O是一個四層級計算方法,包括三個維度:(1)個體解雇保護;(2)臨時雇傭保護;(3)集體解雇保護。這三個維度又分為21個基本測量項,每個國家的就業管制都依照這21個基本項進行打分,再依照每層次的權重算出最后得分,得分越高則表示管制越嚴格。指標得分從0到6,就業管制靈活度極高的國家在整體得分上會很低(接近于0或1),而擁有嚴格就業管制的國家得分則較高(5至6)。[1]具體測量過程見表1。

表1 OECD就業保護立法指數四層次計算過程以及權重分配(版本3)

客觀測量法的另一個主要代表為Botero等人的法規測量法[2],其數據來源于對各國法律條款的分解,與O-O相似。Botero等人的測量(以下簡稱O-B)范圍比O-O要廣,除了對雇傭法和集體雇傭關系法的測量之外,還有對社會保障法的測量。2004年,O-B對85個國家1997年的就業管制情況進行測量,其國家覆蓋面不僅包括發達國家,也包括發展中國家,是最早在發展中國家進行就業管制測量的研究之一。這兩種測量數據的搜集都基于對法律法規條款的分析,以O-O的集體解雇規定為例,得分范圍為0～4。其中,0:無規定;1:適用于50人以上的規定;2:適用于20人以上的規定;3:針對10人解雇的規定;4:針對10人以下的解雇規定。根據各國對集體解雇的規定條款,可以得出相應得分0～4,管制越嚴格,得分越高。

與客觀測量法相比,主觀測量法的種類更加多樣化。根據調查的內容又可以細分為兩種:一種是非獨立調查法,其中對就業管制程度的調查通常是經濟環境調查的組成部分,世界銀行的雇傭工人指數(Employing Workers Index,EWI,以下簡稱 Subjective-World Bank,S-W)是典型代表。該指數是世界銀行營商環境調查(Doing Business)的10個子部分之一[3],調查對象為當地律師和政府官員。S-W由三個子指數組成,即雇傭難度指數、工時剛性指數和解雇難度指數,其得分是三個子指數的平均值。這三個子指數各包含幾個調查問題,多用“是”、“否”回答,得分在 0～100之間。例如,“是否允許夜間工作”,如果答案為否定,則對經濟體的評分為100;如果答案為肯定,則評分為0。數值越大,就意味著管制程度越高。[4]

較之世界銀行的調查,世界經濟自由度調查(Economic Freedom of the World,EFW,以下簡稱S-E)中的勞動力市場管制指標(Labor Market Regulations,LMR)[5]有著異曲同工之妙,只是其調查的問題更為籠統和寬泛。①類似的調查方法還有很多,如由歐盟委員會(the European Commission)主導的雇主周期調查(Periodic Surveys of Employers)和國際雇主組織調查(the International Organization of Employers,IOE),還有投資環境調查(Investment Climate Survey,ICS)等。這些調查與文中提到的調查方法與研究方法類似。本文僅以EFW調查為例進行講解。世界經濟自由度調查包括對政府財政狀況、融資便利程度、國際貿易自由權限等方面的調查,對就業管制的調查僅是其中一小部分。其調查對象為雇主或企業高級主管,包括最低工資立法的影響、雇傭和解雇的靈活程度、集體談判、失業保險、征兵制度五個方面。其問卷回答方式采用十層次量表,1表示管制程度最嚴格,10表示管制程度最輕微。

主觀調查法中另一種細分方法的主要代表是Freeman等人2004年進行的全球勞動力調查(Global Labor Survey,GLS,以下簡稱 S-G)[6],該方法與前兩種主觀調查法的主要不同之處在于,它是一個獨立的就業管制和勞資關系的調查,其調查對象為勞工代表和工會成員。S-G的測量范圍較寬泛,涉及勞動力市場條件、結社和集體談判的自由、勞動爭議、就業管制和勞動條件、員工保險金等。S-G與其他測量方法的一個不同之處在于,該調查是基于網絡進行的,通過網絡發放和回收問卷。S-G的問卷回答方式與S-E相似,它是一個七層次量表,只不過打分順序與S-E問卷相反:1表示管制程度輕微,7表示管制程度最嚴格。

二、針對中國就業管制的既有測量結果比較

除了O-O之外,其他四種測量方法均對中國2003/2004年的情況進行了判斷,我們在此對其測量結果進行分析和比較,見表2。

表2 中國就業管制既有測量結果

這里對中國的測量都是指中國內地,在有的研究中還包含了對中國香港地區和臺灣地區的調查。如在O-B中,香港地區在雇傭法指數、集體雇傭關系法指數和社會保障法指數三個方面的得分分別是 :0.1696、0.4554 和 0.8050,臺灣地區的得分分別是:0.4534、0.3155 和 0.7478,而中國內地的得分為:0.4322、0.3304 和 0.7643。從三者的平均值來看,中國內地就業管制嚴格程度高于臺灣地區和香港地區。Botero等人認為可以通過法律傳統對其作出解釋,中國內地是社會主義法律傳統,香港地區是普通法傳統,臺灣地區是德國法傳統,相比較而言,社會主義法律傳統國家的就業管制嚴格程度普遍高于普通法傳統的國家及地區和德國法傳統的國家及地區。[7]

從表2中可以看出,排序結果出現較大差異,其中差異最大的是S-G和S-E。這種差異要部分地歸因于調查實施的局限性。特別是在S-G的調查中,中國的樣本數據僅為7份,且多為工會成員。S-G非常重視工會和集體談判的作用,國外的工會和集體談判是與雇主相抗衡的重要力量源泉之一,是就業管制測量的重要組成部分,在一定程度上可以代替法律法規在勞動力市場上發揮作用。以此指標對中國的就業管制進行測量,不但反映不了中國工會的實際情況,反而由于在該項上的低得分而降低中國實際的就業管制水平,這也解釋了為什么在S-G中中國排在第三位的原因。而S-E的調查對象是雇主和企業高管,從中國排名第16位可以看出,他們認為中國的就業管制程度已較為嚴格。S-G和S-E不同的測量結果表明不同群體對就業管制嚴格程度的感受大不相同。這一方面反映了主觀測量法的缺點,即調查取決于個人主觀判斷,容易受到實際經濟環境的影響;另一方面也顯示出國外對中國的研究不甚完善,需要我們基于中國的現實進行更大規模的調查研究。四種方法中O-B和S-W的結果較為一致,認為中國就業管制大概處于中間水平。這主要是由于O-B指數的開發基于世界銀行的EWI,只不過O-B采取了客觀調查的形式,而S-W采取了主觀調查的形式。

從以上比較可以發現,國外學者和研究機構對中國就業管制的測量出現了較大差異,這一方面是測量方法本身不完善,另一方面則來源于測量實施過程。不一致的測量結果既不能成為下一步研究的基礎,也提供不了有價值的政策建議。這需要我們采用合適的方法對中國的就業管制情況重新進行判斷,在此我們選擇OECD的就業保護立法指數方法。O-O的優點在于:首先,從測量本身來看,O-O經過了兩次改良,發展了三個版本,已經建立起一套精細的分解和綜合計算得分的過程;其次,從測量實施過程來看,O-O依賴于對法律法規條款的分解,操作性較強,通過正規和公開的程序對現有的就業管制條款進行編碼,為國際比較提供了基礎。但是O-O也有局限性,作為典型的客觀測量法,O-O僅能反映就業管制的立法情況,不能反映出執行情況。

三、中國就業管制的階段性測量

本節我們利用OECD就業保護立法指數方法,以勞動合同制度的發展為主線來梳理我國1978年以來就業管制的變遷過程,對我國就業管制水平進行階段性測量。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中,我國政府致力于建設以勞動合同制度為核心的勞動法律體系以協調勞資利益,勞動者與用人單位的市場化關系逐漸得以建立。我國從1980年開始在一些地方試行勞動合同制,到1983年2月勞動人事部發布《關于積極試行勞動合同制的通知》以及1986年7月國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》,我國開始了全面的從固定工制度向勞動合同制度的轉變。在總結以往合同制度實施情況并借鑒經濟發達國家做法的基礎上,我國在1994年頒布了《勞動法》。隨著經濟全球化、國際化的發展,《勞動合同法》參考了國內外的先進經驗,在兼顧公平的同時加大了對勞動者的保護。從立法過程可以看出我國的就業管制在不斷完善。在此,我們將這30年的歷程劃分為三個階段,且采用O-O方法對這三個階段的管制情況分別進行測量。

第一階段是1978年至20世紀80年代末的就業關系初步市場化階段。在這個階段,我國的勞動立法取得了從無到有的較大發展。1983年2月勞動人事部發布《關于積極試行勞動合同制的通知》,開始勞動用工制度的改革。1986年7月國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》、《國營企業招用工人暫行規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》等四項重要法規,確立了勞動合同制在企業勞動關系形成中的重要地位,打破了計劃經濟體制下勞動關系形成指標管理的行政主導方式,承認并保護企業與勞動者在締結勞動關系時的自由意志。利用O-O方法對該階段的就業管制進行測量,總體得分為1.1667,其中對于臨時雇傭和集體解雇保護的得分為0,這是因為該階段就業管制剛剛起步,主要強調基本勞動合同關系的建立。這個階段我國勞動用工制度力圖打破職工的“鐵飯碗”,將勞動者推向市場,促使勞動合同中短期化。如《國營企業實行勞動合同制暫行規定》第二條規定:“企業在國家勞動工資計劃指標內招用常年性工作崗位上的工人,除國家另有特別規定者外,統一實行勞動合同制。用工形式,由企業根據生產、工作的特點和需要確定,可以招用五年以上的長期工、一年至五年的短期工和定期輪換工。不論采取哪一種用工形式,都應當按照本規定簽訂勞動合同”。

第二階段是20世紀90年代的就業保護法規逐步完善時期。該時期的標志性事件是《勞動法》的頒布,該法的頒布基本上改變了我國勞動立法長期滯后的局面。1994年《勞動法》頒布實施以來,國務院又制定實施了《企業經濟性裁減人員規定》、《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》等配套行政法規,初步形成了以《勞動法》為基本法律,由有關法規、規章相配套的勞動保障法律體系框架,并根據經濟和社會的發展不斷調整和完善。但是我國勞動監察制度相對滯后,政府在勞動基準執行上投入不足,這使我國的勞動合同制度難以具備發達國家勞動合同制度的功能。利用O-O方法測量該階段的結果為1.6215,在個體解雇保護、臨時雇傭保護和集體解雇保護三方面的得分分別為 1.1944、0.0521 和 0.3750。此階段的得分較第一階段有很大提高,特別是集體解雇保護分數出現較大幅度增加。在這個階段,市場經濟的發展要求國企改革,隨著“減員增效、下崗分流”的提出,前后有三千多萬國有企業職工下崗,促進了集體解雇保護的發展。如《勞動法》第二十七條規定:“用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難,確需裁減人員的,應當提前30日向工會或者全體員工說明情況,聽取工會或者職工的意見,經向勞動行政部門報告后,可以裁減人員”。這個規定與O-O的第19項對應,使得該項的得分從第一階段的0分增至第二階段的6分。

第三階段是2000年至今的就業保護法規逐步與國際接軌時期。該階段的標志性事件是《勞動合同法》的頒布與實施。勞動關系的種種問題促進了《勞動合同法》的出臺,如勞動合同的簽訂率低,勞動者的合法權益得不到有效保護;勞動合同短期化的比例較高,勞動關系不穩定;用人單位不斷侵犯勞動者的合法權益;勞務派遣用工形式相當普遍;勞動監察機關執法不力等。《勞動合同法》將“保護勞動者的合法權益,構建和發展和諧穩定的勞動關系”作為立法宗旨,在1994年《勞動法》的基礎上進一步提高了對勞動者的保護力度,為勞動關系的調整提供了詳細的、可操作的規范。2004年實施的《集體合同規定》進一步增強了我國就業保護體系中對集體雇傭和解雇的關注。該階段在個體解雇保護、臨時雇傭保護和集體解雇保護三方面的得分分別為 1.5556、0.8160 和 0.5000,綜合得分為2.8716。可以看出,這個階段我國的就業管制嚴格程度有較大幅度的提升,特別是臨時雇傭保護這一子指標得分從0.0521升至0.8160。這是因為《勞動合同法》不僅對勞動合同的解除和終止作了更為詳細的規定,更有單獨一節對勞務派遣作了具體說明,正是這些規定使得我國的就業管制更為嚴格。例如,《勞動合同法》第十四條指出,連續訂立二次固定期限勞動合同的可以簽訂無固定期限勞動合同。這與O-O中第11項對應,該項的得分從前兩個階段的0分增至第三階段的4分。又如,《勞動合同法》第六十六條規定:“勞務派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”。這與O-O中的第13項對應,該項的得分從前兩階段的0分增至第三階段的3分。①如需要完整的測量過程數據,可與作者聯系。三個階段的測量結果如圖1所示。

本文通過O-O方法測量以及對我國就業管制發展三個階段的回顧發現,我國對于勞動者的保護似乎出現了“回歸”的趨勢。從改革開放前對勞動者“鐵飯碗”的保證到改革開放后勞動合同的強制執行,再到無固定期限勞動合同的出現,其中經歷了改革開放前的“強調公平”、改革開放開始時的“效率抬頭”、第一階段的“公平讓位效率”、第二階段的“強調效率”以及第三階段的“強調效率,兼顧公平”。如何把握“回歸”的度,如何把握“兼顧公平”的度,才能夠不至于“矯枉過正”,使就業管制在不斷改進的過程中保持勞動者利益和經濟發展的動態平衡,正是當前的經濟背景下需要關注的問題。

總體來說,我們的測量結果與我國勞動力市場的發展是相符合的,較好地反映了三個階段的勞動力市場背景,表明國外指標體系在我國有一定的適應性。這主要是因為我國立法體系近年來不斷發展,就法理層面來說呈現出與國際接軌的趨勢。如《勞動合同法》中對無固定期限合同的規定即是按照國際上通用的做法進行的,在西方發達國家無固定期限合同是雇傭常態。中國就業管制在法理層面上的不斷改進為進行國際比較奠定了良好的基礎。但是另一方面,本土化的指標體系亟須建立。目前對中國就業管制情況的判斷都是基于國外實際情況開發的指標和問卷,在一定程度上不能全面真實地反映中國的就業管制情況。

綜上所述,國外測量結果的不一致性需要我們對中國的就業管制水平重新進行判斷。本文采用O-O測量方法對我國改革開放以來的就業管制情況進行了調查。雖然對我國就業管制嚴格程度的直觀感受存在了很久,但是直到管制測量研究出現,才使人們能采用一種量化的方式將結果呈現出來,并且表明通過量化的測量可以更為清晰地反映我國的勞動力市場現實。但是在O-O的測量過程中既沒有涵蓋社會保障類法規,也沒有覆蓋對工時和休假的規定。另外,O-O方法并不能反映出就業管制的執行情況,這些都表明需要對我國的就業管制做進一步的主觀調查研究。為了更為真實地反映我國就業保護狀況,我們正研究創建中國勞動力市場管制指標體系(CERI),力求做到國際標準和中國實際有機結合,客觀測量與主觀測量并重,法律文本與實際執行兼具。

[1]Danielle Venn.“Legislation,Collective Bargaining and Enforcement:Updating the OECD Employment Protection Indicators”.www.oecd.org/els/workingpapers,2009.

[2][7]Botero,Juan C.,Simeon Djankov,Rafael La Porta,Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer.“The Regulation of Labor”.The World Bank Supported Paper,June,2004.

[3]Sangheon Lee,Deirdre Mccann and Nina Torm.“The World Bank's‘Employing Workers'Index:Findings and Critiques-A Review of Recent Evidence”.International L abour Review,2008,147(4):pp.416-432.

[4]Janine Berg and Sandrine Cazes.“The Doing Business Indicators:Measurement Issues and Political Implications”.Economic and Labour Market Paper,June,2007.

[5]James Gwartney,Robert Lawson and William Easterly.“Economic Freedom of the World 2006 Annual Report”.The Fraser Institute,Canada,2006.

[6]Davin Chor,Richard B.Freeman.“The 2004 Global Labor Survey:Workplace Institutions and Practices around the World”.NBER Working Paper,No.11598,August,2005.

Measuring Employment Regulations in China

YAN G Wei-guo,DAI Mao
(School of Labor and Human Resources,Renmin University of China,Beijing 100872)

Measuring the extent of Employment Protection Legislation is the foundation of the Economics of EPL.This paper reviews and compares the existing researches on China conducted by foreign scholars and institutions.Then we describe the evolution of employment regulations since 1978 and use OECD EPLI to measure the extent of employment regulations in China.

China;employment regulations;measure

楊偉國:經濟學博士,中國人民大學勞動人事學院教授,博士生導師,中國人民大學中國就業研究所副所長;代懋:中國人民大學中國就業研究所助理研究員、博士研究生(北京100872)

(責任編輯 武京閩)

國家社會科學基金重點項目“就業匹配與大學生就業促進”(09AZD038)