“一事不再罰”及法條的選擇適用

■文/赫成剛 仇樹軍

“一事不再罰”及法條的選擇適用

■文/赫成剛 仇樹軍

《對該批載貨電梯怎樣進行處理》一文中列舉了某起重機械公司的電梯元部件型號規(guī)格與銘牌標識不符、電梯整機和電梯控制柜在轉(zhuǎn)廠后未做型式試驗、含有的電子元件安全電路未作型式試驗和電梯控制柜未進行3C認證等4種違法行為，由于違法行為的多樣性從而造成該局案審會圍繞對該公司實施行政處罰時在適用法律條款上出現(xiàn)4種不同的意見，分別是：按照《特種設備安全監(jiān)察條例》處罰、按照《認證認可條例》處罰、按照《特種設備安全監(jiān)察條例》和《認證認可條例》的規(guī)定合并處罰以及按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰。

其實，仔細研究本案，案情本身并不復雜，但實質(zhì)上涉及行政處罰當中最為核心且密切相關的兩個問題：“一事不再罰”的把握和行政處罰量罰法條的選擇適用。下面簡單加以分析。

“一事不再罰”是行政處罰學界、司法界和實踐中長期爭議懸而未決的焦點之一?！耙皇虏辉倭P”的反說就是“一事多罰”。在部門之間，集中體現(xiàn)為多個部門對同一相對人的一次違法行為根據(jù)各自執(zhí)行的法律給予兩次以上處罰；在同一個部門內(nèi)部，則體現(xiàn)為對同一相對人的一次違法行為根據(jù)執(zhí)行的兩個以上的法律給予兩次以上的處罰。因此，是否違反“一事不再罰”的關鍵在于“一事”與“多事”的界定問題?！斑`法與處罰相適應”是貫于行政處罰的基本原則，之所以產(chǎn)生“一事”與“多事”的糾結(jié)，究其原因是多方面的，但不外乎行政立法的多重性、行政執(zhí)法的多頭性和司法審查的乏力。行政立法的多重性體現(xiàn)為行政立法形式上的多層（法律、法規(guī)和規(guī)章）導致的規(guī)范之間的沖突甚至抵觸，內(nèi)容上部門利益驅(qū)使下的規(guī)范之間的交叉。行政執(zhí)法的多頭性體現(xiàn)為由于行政立法多重性導致的行政執(zhí)法的“合法臃腫”和以罰（收）定支等不合理的執(zhí)法價值追求。司法審查的乏力則集中表現(xiàn)為對行政處罰背后的行政立法尤其是立法沖突乃至抵觸的不可審查。

針對上述情形，為克服一行為被認定為“多事”或者“一事”多罰現(xiàn)象的發(fā)生，在行政立法上，依照《立法法》，確立了低層次法律規(guī)范的備案制度和效力沖突的裁決程序。在行政執(zhí)法上，則采取推行“相對集中行政處罰權”的聯(lián)合執(zhí)法模式和“查處在先”的調(diào)控規(guī)則，以及在同一部門的多部法律選擇適用上采取“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”和“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”的適用規(guī)則。在司法審查上，最高人民法院則以《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》對包括行政處罰在內(nèi)的所有行政執(zhí)法中法律適用的審查標準和程序進行了界定。

就質(zhì)監(jiān)部門而言，為了最大限度的消除在行政處罰中與其他行政執(zhí)法部門尤其與工商行政管理部門的撞車，早在1989年國務院就下發(fā)了《關于貫徹<工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責任條例>原則分工的意見》，基本確立了查處在先、對“同一問題，不得重復處理”的原則。2003年12月1日，最高人民法院《關于如何認定質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門在產(chǎn)品流通領域中行政管理職權問題的答復》（以下簡稱《答復》）指出：“經(jīng)研究認為：國辦發(fā)[2001]56號文和57號文根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條的授權明確規(guī)定，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責生產(chǎn)領域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理；國家工商行政管理總局負責流通領域產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。有關部門在行使行政管理職權時，應當以此為依據(jù)?！辫b此，2002年至2004年，大量的以質(zhì)監(jiān)部門沒有管轄權為由的訴訟案件在全國各地不斷涌現(xiàn)。由于司法界和行政界對《答復》理解上的差異，各地法院對案件的判決結(jié)果也不盡相同。未解決以上尷尬局面，包括江蘇、湖南等省份的高級法院，甚至陜西、湖北等地方立法或者省級政府根據(jù)《行政處罰法》行使行政處罰調(diào)劑權時，均對《答復》采取變通或者保留態(tài)度，致使目前全國法院不再支持行政相對人單就質(zhì)監(jiān)部門有無管轄權為由提起的行政訴訟。

在量罰問題上，由于行政處罰與刑罰一樣，都代表國家對不同違法者的懲罰。因此長期以來，在行政執(zhí)法實踐中，對行政處罰量罰法條一般沿用刑罰量罰的“從舊兼從輕”，但以優(yōu)選適用特別規(guī)定為例外的適用原則。例如，對于制售假冒偽劣產(chǎn)品的犯罪行為，在《全國人大常委會關于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》廢止前，同時構(gòu)成了《決定》中的“生產(chǎn)偽劣商品罪”和79版《刑法》中“投機倒把罪”。在司法實踐中，按照特別規(guī)定優(yōu)先使用的原則，只能以“生產(chǎn)偽劣商品罪”定罪量刑。在本案當中，對于某起重機械公司生產(chǎn)的電梯元件及電子元件的安全電路未作型式試驗和電梯控制柜未進行3C認證的兩種違法情形，由于《特種設備安全監(jiān)察條例》和《認證認可條例》有著各自的管理領域，分別有明確的處罰規(guī)定，屬于同一管理層面的違法行為，宜分別量罰，合并處罰。當然，上述兩種違法情形也違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》，由此產(chǎn)生了法條適用的競合。而以上兩個行政法規(guī)，雖然在法律位階上低于《產(chǎn)品質(zhì)量法》，但相對《產(chǎn)品質(zhì)量法》而言是特別規(guī)定，因此應優(yōu)先適用。

需要進一步指出的是，由于《特種設備安全監(jiān)察條例》對于未作型式試驗的違法行為只規(guī)定了“處2萬元以上，10萬元以下罰款”的財產(chǎn)罰，因此，對于某起重機械公司的上述兩種違反《特種設備安全監(jiān)察條例》的行為可合并從重處罰。對于違反《認證認可條例》的行為量罰后與前者合并執(zhí)行。

綜上所述，該局案審會的第三種意見，即“應根據(jù)《特種設備安全監(jiān)察條例》、《認證認可條例》的有關規(guī)定合并處理”較為穩(wěn)妥。

（作者單位：河北省質(zhì)量技術監(jiān)督局）