近年來我國城市化進程中的社區治理問題研究評述*

張 晨 王生坤 張 歡

(蘇州大學中國特色城鎮化研究中心 江蘇 蘇州 215021)

近年來我國城市化進程中的社區治理問題研究評述*

張 晨 王生坤 張 歡

(蘇州大學中國特色城鎮化研究中心 江蘇 蘇州 215021)

我國自20世紀80年代末開始研究社區治理問題至今,經歷了兩個歷史階段:理論引進與中國化時期和在城市化進程背景下進行的理論創新。雖然對社區治理理論的研究已經逐漸走向實際,但仍顯不足,特別是對當今城市化浪潮中不斷產生的“過渡型社區”治理問題的研究關注不夠,理論上有著巨大的真空,因此對由失地農民安置小區特別是其中聚集大量農村向城市轉移的流動人口構成的“過渡型社區”治理問題更要關注。而這將是我國社區治理問題研究的新起點和創新點。

城市化;社區治理;治理結構;“邊緣社區”;“過渡型社區”

自20世紀80年代中期起,我國開始了城市社區管理新模式的研究與探索。隨著城市化地不斷推進,城市化化水平不斷提高,城市規模不斷擴大,社區治理成為當前政治學、社會學、公共管理學、市政學等學科領域的專家學者廣泛關注的熱點問題,各類學術研究成果層出不窮,從各自學科角度提出了諸多具有建設性意義的構想。

一、社區、社區治理概念與城市社區治理結構

社區原是社會學的一個基本概念,德國社會學家F.滕尼斯首創。自20世紀30年代由以費孝通為首的燕京大學的學生從英文Community翻譯過來到現在,其含義已經發生了很大變化,對其定義已達100多種。無論如何定義,無非通過對其形態、特征的描述來界定。簡言之,社區就是由一個相對穩定、相對獨立的地理空間,一定數量的人口、心理和文化上的認同感及社區中人們的各種社會活動及其互動關系。[1]

在我國當前,社區的概念似乎更是一個典型的建構性概念,而不是一個單純的學術上的概念,是一個政府試圖建構的、以一定地域為基礎的社會實體或社會單元。這一點可以從社區一詞在我國的興起中看出來。1991年民政部指出基層組織建設應著重抓好“社區建設”,此后民政部在全國設立26個“城市社區建設實驗區”,推動了社區一詞的普及,及至黨的“十六大”報告中提出:“完善城市居民自治,建設管理有序、文明祥和的新型社區”,社區才算真正進入學術研究的焦點并成為大眾流行詞匯。在這個過程中,政府主導了社區概念的傳播,也正是如此,社區概念自其普及之初就已經脫離了純粹的學術話語,指向了一定的行政轄區。目前對于社區的理解主要有兩大類,其一是將社區理解為居委會或調整后的居委會轄區;其二是將社區理解為街道辦事區轄區,相當于某些學者指稱的“街區”的概念。[2]在這種理解之下,社區具有了明顯的行政邊界,對于社區的關注很快就轉變為對社區管理的關注,強調的是政府對于社區的管理行為。

隨著全球治理理論的豐富和盛行,社區管理理論也由傳統的側重行政管理到側重治理的轉變,在實踐話語的使用上,社區管理更多地被社區治理替代。所謂社區治理一般理解為:“在一定區域范圍內,政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動”[3]這就要求政府和社區組織、社區公民與共同承擔社區建設、管理、發展的責任,負責任的政府與有責任感的公民以及社區組織在社區治理中具有同等重要的地位,共同構成社區治理的主體。社區治理的實質就是在多元主體共同參與的情況下對社區公共事務進行的一系列管理活動。

對此埃莉諾·奧斯特羅姆在談及社區治理時論述道:“社區治理通過借助既不同于國家,也不同于市場的制度安排,可以對某些公共資源系統成功地實現開發與調適。”[4]這里“成功地實現開發和調適”即是社區治理的目標,一種建立在“善治”基礎之上的目標,為了達到“善治”的目標,圍繞如何實現“善治”,不同學科的學者從不同視角提出了各自的構想:政治學者主要運用國家與社會關系的相關理論,從社區的權力結構來分析政府與社區之間的關系,討論如何進行社區管理體制的創新,以實現善治的理想目標,進而通過構建國家與社會之間的良性互動關系,促進公民社會的成長和社區自治空間的擴展,[5]主張給予社區更多的自主權;社會學者則側重于運用社會結構和社區組織的視角,從社區內部居民之間和利益群體之間關系的分化與整合,來分析如何促進社區意識和社區歸屬感的形成,探討社區情感在現代社會的表現形態和實現途徑,如何促進社區社會資本的培育,主張通過社區居民間的互動來增進了解和相互信任,促進合作,從而促進社區和諧;公共管理學者則從公共治理的角度,主張從行政體制、居民委員會、NG O的功能發揮等方面發揮社區治理的綜合效用。

在充分調查中國城市社區治理實踐現狀的基礎上,學術界發現實踐中存在不同的社區治理結構,從而引發了對于不同治理結構治理績效的拷問,學者們普遍認為要想研究不同治理結構的績效首先需要區分不同治理結構,要實現社區治理結構的類型化。①南京大學魏姝教授從“治理網絡擴展的方向和范圍”“協作的形式”兩個變量出發區分了傳統型社區、協作型社區和行政化社區三種不同的社區治理結構,[6]具有一定的代表性。

表1 當代中國城市社區治理結構的三種典型類型

二、城市化進程的加速對社區治理的挑戰與社區治理論域的開拓

社區治理理論的研究在中國興起至今,主要經歷了兩個階段,各個階段表現了不同的特點:

第一個階段是從理論的興起到20世紀90年代后期,這個時期對治理理論的研究主要集中在對城市中原有社區在從計劃經濟轉向市場經濟過程中如何轉變社區治理方式的探索,找尋適應市場經濟要求的治理方式。這個階段在理論上主要是對西方社區治理理論的介紹和引進并不斷地中國化的過程,同時結合中國改革實際,特別是行政體制改革,圍繞市場經濟體制的構建和完善,探討社會管理體制從單位制向社區制的轉型,倡導社區管理從計劃經濟時期傳統的行政主導型向混合型方向發展,主張“政社分離”,轉變街區政府職能,不斷擴大社區自主權。

第二個階段,從20世紀90年代后期到現在,隨著市場經濟的不斷發展,各項改革的不斷推進,特別是由工業化帶動的新一輪城市化浪潮,使得各地區的新社區不斷出現和整合,無論是規模還是數量都是驚人的,人口流動的頻繁和數量的龐大給社區治理提出了新的挑戰。越來越多的學者開始將社區治理置于城市化進程這一大的背景之下研究,首先便表現在理論上的相互借鑒和融合,學者們不再囿于自身學科領域,而是試圖通過學科間的綜合來尋找新的解決良方,畢竟中國的社區治理在歷史、文化、政策、時代發展等諸多因素作用下紛繁復雜程度遠遠超過西方國家,現有理論總是無法完全與中國的實際吻合,既有的解釋框架往往不足以滿足現實的應對。而本土社區治理理論創新剛剛起步,理論往往滯后于實踐的發展,而實踐自身的解答又很難提升其普適價值。因此,對于正處于城市化和社會轉型關鍵時期的我國來說,社區治理的理論和實踐尚有很大的挖掘空間。

近年來,一些學者超越原有的研究視野,開始關注城市社區治理中的“邊緣社區”的治理問題,為具有中國特色的社區治理理論研究和創新提供了新的視角。今天的中國,任何一個興起城市化浪潮的地方都必然伴隨著兩種現象:一是大量的失地農民出現,農村社區向城市社區轉型,但轉型社區的社區治理比城市原有社區和“精英社區”更加復雜和困難;②二是大量農村剩余勞動力涌向城市,給城市社區管理帶來新的挑戰。因此,城市化背景下中國特色社區治理的研究方向和領域將會發生很大的變化。

這種轉向就是“邊緣社區”研究的興起,所謂“邊緣社區”顧名思義就是一種介于城市社區和農村社區之間的社區,這類社區既不同于現代城市社區也不同于傳統農村社區,是在我國城市化進程中出現的一類正在演變中的社區。“邊緣社區”的前途應該是走向成熟的城市社區,但是如果這種轉型不成功,無法回到農村的“邊緣社區”就有可能淪為貧民窟,正是出于對這個問題的擔心,學界廣泛開展了關于“邊緣社區”的研究。在城市化進程中的“邊緣社區”以不同的形式存在。如“超級村莊”、“城中村”、城鄉結合部社區等。

折曉葉和陳嬰嬰用“村社區”來指稱“超級村莊”,認為“超級村莊”是鄉村內部產生的一張非農經濟社區。“超級村莊”具有共同的地域和明確的邊界的特點,在價值觀和認同感方面具有趨同性。但是村莊由于經濟發達而使其基礎設施建設和外表建筑帶有許多城市特色,是一種散布在鄉村的“城市”居民點,亦可稱為鄉間“城市型”村莊。[7]

關于城中村的研究文獻,目前可謂汗牛充棟,其中比較著名的有李培林《村落的終結》和藍宇蘊《都市里的村莊》。這兩本著作都是在對廣州“城中村”的調查基礎上寫作的,其研究路徑一脈相承。在對“城中村”的研究中,李培林特別指出:“第一,村落的終結和農民的終結不是完全同一的過程,不是非農化、工業化和戶籍改革就能解決的,村落的終結更加艱難,更加漫長,一蹴而就的結果往往是造成社會的斷裂。第二,村落的終結必然伴隨產權的變動和社會網絡的重組,其間必然伴隨著激烈的利益和價值沖突,需要建立一種超越“零和博弈”的新的合作和整合機制。第三,村落組織的傳統本土資源,并不完全是現代性的對立面,它也可以融入或被用來構建現代化的新傳統,在所有被視為對立兩級的中間,都存在連續譜的過渡和多樣性。第四,‘城中村’在城市化過程中具有雙重的功能,它既是城市異質的邊緣,也是替代貧民窟而成為農民工融入城市并轉變成新市民的搖籃和橋板。第五,城中村的研究,為我們最終揭示從村落非農化、工業化、去工業化到城市化和村落終結的變遷邏輯,提供了可能。”[8]而藍宇蘊的著作則主要注重“城中村”的社會層面和本土資源,提出了“都市村社共同體”這一概念來闡釋“城中村”存在、發展的特定邏輯,指出政府合理的制度供給在“城中村”發展中的作用。[9]

城鄉結合部社區是處于城市建成區周邊地帶的農村社區,兼有城鄉生活方式的特征,因而不同于一般概念中的郊區或農村。周大鳴等認為“‘城鄉結合部社區’是指介于城鄉之間的第三種社區類型”。對于這類社區的研究主要集中于土地問題、社區安全和社區建設等。

目前國內社會學界對于各類“邊緣社區”的研究已經是比較充分的,既有宏觀層面的探討,也有微觀層面的觀察,但是從政治學、公共管理學角度出發進行研究的作品尚不多見。并且研究的重點在“邊緣社區”本身,對于生活在“邊緣社區”當中的人及其生存狀態的考察尚嫌薄弱,更缺乏將生活在該類社區中的居民和社區治理聯系起來的研究,忽視了“邊緣社區”中社會整合和社區治理的之間的聯系。

與此同時,隨著農村經濟的發展和新農村建設的展開,有關農村問題的研究論域從側重于村民自治擴展到農村社區治理問題上來,從關注單個的選舉事件轉移到關注整個農村治理的過程中,由此農村社區治理成為社區治理研究的另一個支點。尤其是小城鎮建設及集體農莊的建設更需要農村社區治理理論的指導,這方面的研究也剛剛起步。

三、城市化背景下社區治理問題研究的困境

如前所述,當前的國內學界,學者們開始從原來的單純的城市社區治理研究轉向在城市化背景下的社區治理研究,這將意味著,研究范圍的擴大,同時與實際將更加貼切。然而,從所能搜集到的諸多文獻來看,目前的理論研究仍然存在諸多局限,表現在:

(一)盡管關注社區治理的學科越來越多,但相互間的整合度仍然不高。中國的社區治理問題十分復雜,不是某一個學科所能解決的,也不是一兩門學科的綜合就可以實現的,中國社會轉型的復雜性很多就濃縮在一個社區治理之中,這就要求在鼓勵更多不同學科背景的學者參與其中,同時加強各學科間的交流,尤其是政治學、公共管理學和社會學之間要加強整合。

(二)隨著城市化進程的加快,社區治理問題層出不窮,快速變化的實踐對社區治理理論研究提出了更高的要求,但是理論界并沒有對此作出積極回應,社區治理理論的創新程度不高。研究缺乏具有說服力的理論范式,不像農村研究那樣充滿爭論;更有甚者一些學者人云亦云不注重實際的調查研究,理論顯得空洞缺乏說服力。一些學者雖有理論創見,但實踐與理論的脫離局限了自己的視域,難免出現紕漏,不免有些遺憾。

(三)實踐中的二元分割,影響了理論研究中的思維習慣。有的學者就城市論城市,就農村論農村,沒有意識到固有的城鄉二元結構始終在影響著自己的思維,我們注意到,隨著經濟的不斷發展,國家政策的不斷出新,城鄉二元結構處在不斷的消解進程中。隨著大量的人員流動不斷沖擊著傳統的社會結構,如今的一些社區,特別是中小城市社區已經成為農民的社區了。而大城市中,失地農民、農民工已經成為一個不可忽視的群體,如果理論界也在邊緣化這樣的群體,那么將無益于正確理解社區治理過程,對于理論的創新同樣不利。所以,打破固有觀念的束縛,通盤考慮,具有前瞻性的判斷才能在真正意義上理解社區。

(四)目前的社區研究中,幾乎都預設了一個前提,即社區已經形成,主要是社區治理方面存在問題,其他基本符合現代社區要求。所以,很多學者都把注意點集中到從政府、居委會、社團等組織能力發揮上,而忽視了我國社區本身也是一個漸進發展的過程。就社區治理而言,城市社區、農村社區和“邊緣社區”,這三種社區形態的每一種社區內部也都分別存在不同層次的內部整合和變遷發展問題,只有將其從歷時態和共時態進行綜合立體的考察,才能真正提出有實踐意義的思考。

四、城市化背景下社區治理問題研究的展望

毫無疑問,跨學科、多元化方法的運用來綜合研究社區治理問題將是大勢所趨,此外,相關研究將更加注重實際和實效,與時俱進更顯重要。基于現有文獻的分析以及結合實地初步調研,我們發現,當前對于各類“邊緣社區”的研究已日趨成熟,但是對于“邊緣社區”中的城中村、超級村莊之外的另一類廣泛存在的新型“邊緣社區”——城市邊緣的大規模拆遷安置小區相關問題的研究,尚嫌薄弱。我們認為,在中國政府主導型的城市化進程中,這一類社區將會越來越多的出現,實際上提出了有別于現有農村社區的城市化轉型和城中村改造的新問題,因而對這類社區的研究勢必將是整個“邊緣社區”研究的新領域。為了和原有類型的“邊緣社區”作一個區分,我們將這類社區稱為“過渡型社區”。所謂“過渡型社區”強調的是這類社區的過渡性特征,是中國特色城市化進程中社區變遷的一種過渡形態,這類社區既包含著城市社區的特點,又或多或少的、頑強地保存著農村社區的精神,在這類社區中農民完成了最初的市民化訓練,卻又經歷著由“規劃的變遷”所帶來的劇烈的心理和生活方式的沖擊。

我們發現,目前對于此類社區的研究仍局限于失地農民市民化和治理缺失的層面上,而現實中,隨著城市工業化的加速推進,這些拆遷安置小區由于距離工業區較近、交通便利、出租和轉讓成本也較低廉,吸引了大量外來務工人員和流動人口入住,也使得“過渡型社區”的性質事實上成為了某種意義上的由失地農民和外來人口共享的“移民社區”。③人口性質的復雜化,使得該類社區的建設和治理面臨不同于以往城市或農村社區治理的全新挑戰。尤其是社區中的失地農民(原住民)市民化和外來人口的社會整合與社區融入問題,成為“過渡型社區”建設和治理需要同時面對的兩大核心問題。這個問題如果解決不好,不僅影響城市化發展的步伐,而且還會影響經濟的健康發展,同時還會導致眾多社會不穩定因素的產生,最終影響當前社會主義和諧社會的建設。

所以,理論界除了繼續探索已經成形的城市街道社區和農村村落社區形態的治理問題外,還要更加重視這類尚在形成過渡過程中、不具穩定形態的“過渡型社區”治理問題。社區本身情況越復雜,給社區治理帶來的挑戰就越大,首先要從對社區本身生存狀態的研究,然后在此基礎上,提出具有建設性的建議來,從而為構建社會主義和諧新社區和社會主義和諧社會提供新的理論指導。

注釋:

①參見賈西津、張寶峰、王振海的相關研究。

②這里的精英社區主要是以中產階層及以上居民為主體的中高檔小區組成的社區。

③無論是原住民還是外來流動人口相對于傳統社區來講都是“移民”,因此,可以將這一群體組成的社區定義為“移民社區”。

[1]婁成武.孫萍.社區管理[M].北京:高等教育出版社,2003.

[2]何艷玲.都市街區中的國家與社會:樂街調查[M].北京:社會科學文獻出版社,2007.

[3]魏娜.我國城市社區治理模式:發展與制度創新[J].中國人民大學學報,2003,(1).

[4]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海:上海三聯書店,2000.

[5]熊琴.城市社區管理問題研究綜述[J].城市管理,2006,(8).

[6]魏姝.中國城市社區治理結構類型化研究[J].南京大學學報,2008,(4).

[7]折曉葉,陳嬰嬰.社區的實踐:“超級村莊”的發展歷程[M].杭州:浙江人民出版社,2000.

[8]李培林.村落的終結[M].北京:商務印書館,2004.

[9]藍宇蘊.都市里的村莊[M].北京:三聯書店,2005.

(責任編輯:陳 華)

D63

A

1672-1071(2010)02-0078-05

* [基金項目]國家社科基金青年項目“城市化進程中‘過渡型社區’治理問題研究”(09CZZ007)的階段性成果;蘇州大學“211工程”三期重點學科建設項目“生態型區域(蘇南)經濟與社會治理研究”資助。

2010-01-29

[作者簡況]張 晨(1976-),男,江蘇揚州人,教育部人文社會科學重點研究基地——蘇州大學中國特色城鎮化研究中心研究員,蘇州大學政治與公共管理學院講師,博士研究生,研究方向:社區治理、政治社會學。