廣東“一把手”財產公開的政改使命

龐清輝

“廣東要繼續承擔改革開放的先行先試的國家責任,為下一步政治體制改革探路”

“大部分的廣東官員都沒把這當真。”廣東省委辦公廳楊堅(化名)告訴《中國新聞周刊》。

2010年1月,中共廣東省委十屆六次全會討論修改的《中共廣東省委關于貫徹〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的實施意見稿》(以下簡稱《意見稿》)透露:廣東將逐步實行黨政“一把手”家庭財產在一定范圍內中報制度。“廣東的官員相對來說都非常富裕,財產公開的壓力更大。”楊堅說。

中國體制改革研究會副會長黃挺則告訴《中國新聞周刊》:“廣東政壇近幾個月里經歷了幾場大震蕩,而這些官員的問題無一例外都有巨額財產來源不明。”因此,黃挺認為,廣東全省率先試行官員財產申報制度就很容易成為熱議的話題。

官員財產申報制度在國際上一直被稱為“陽光法案”,甚至被稱之為“終極反腐制度”。中國自1988年提出這項立法動議一直到2009年,20多年沒有實質性的變化。

2009年,中國地方政府探索官員財產申報制度紛紛破冰。新疆阿勒泰地區、浙江慈溪市、四川高縣、上海浦東新區、湖南瀏陽市和湘鄉市、寧夏銀川市等地市先后出臺了各具特色的官員財產申報制度。官員財產申報的選點,先從西部偏遠地區開始,再到東南沿海發達省份;先從縣級市開始,再到省會城市甚至覆蓋全省范圍;隨著試點層面的逐步攀升,一條逐漸上升的試點曲線也漸漸清晰起來。

“自下而上,阻力大;自上而下,率先垂范,影響面會更廣。”中山大學政治與公共事務管理學院教授倪星對《中國新聞周刊》說。和廣東省紀委有過多次課題合作的倪星教授認為,廣東將逐步實行黨政“一把手”家庭財產在一定范圍內報告制度,不但對未來廣東的官員是個警鐘,而且也會倒逼中央在全國把官員財產申報制度做下去。“從財產申報操作細節上,廣東這次不一定會有很大的亮點,但是從過去一直說‘條件還不成熟到現在破局,這本身就具有明顯的含義。”

財產公開指向黨政“一把手”

廣東省官員財產申報最吸引人眼球的,是直奔“一把手”而去。

倪星向《中國新聞周刊》分析,鑒于副省級以上官員的管理權限在中組部,廣東省這次的申報對象可能是廳局級以下官員。

而楊堅則向《中國新聞周刊》透露:申報財產的只是廳長、副廳長、局長、副局長等黨政“一把手”,其他普通公務員則暫時不包括在內。

之前財產申報的試點地區,申報人群多集中在科級干部和縣處級干部,而各級別的“一把手”都不參與財產申報。比如新疆阿勒泰地區的申報對象是“受地委直接管轄的行政企事業單位縣(處)級領導干部”,它的亮點在于不僅看行政級別,還看其是否有權,包括了“油水多的部門”有職權的普通公務員。而浙江慈溪市財產申報人群的公示范圍則覆蓋了該市所有的市管現職副局(鎮)級以上黨政領導干部,另外特別規定了國有(控股)企業負責人也要申報財產。

一般而言,在發達國家,財產公示制度主要針對政界和官界的高層,因為下級干部的越軌行為比較容易通過自上而下的監督和司法手段來防止。而目前中國的實踐恰恰相反。“這也是廣東選擇從‘一把手自上而下財產申報的原因,如果改革不把‘一把手包括進去,那么這種改革往往會成為行政單位內部的一次尋找替罪羊的游戲。”楊堅對《中國新聞周刊》說。

《意見稿》中對考察對象的財產申報范圍劃定為:住房、投資、配偶子女從業等情況。中國人的財產關系不像西方那樣明確,財產公開的范圍是個關鍵因素。

新疆阿勒泰地區當時官員財產公布的信息很少,主要限于官員本人的工資等收入現狀,至于財產以及家庭成員的相關信息,出于“保護領導干部的合法財產、人身安全以及隱私權”的需要,被列入秘密申報、內部掌握的范疇。

而去年慈溪公布的官員公布財產范圍,也不包括銀行存款、信托資金、股票和其他有價證券、借出款和借入款、美術工藝品等。慈溪市前紀委書記周忠賢幾乎每接受一次采訪都要強調:“我們做的是‘廉情公示,不是‘財產公示。‘財產公示從未進入過慈溪市紀委的視野。”

“如果廣東把黨政‘一把手的住房、投資、配偶子女從業等情況公布出來,結果不一定樂觀。”楊堅對《中國新聞周刊》說。廣東很多官員的子女都在國外,深圳去年就在全國率先規定,配偶或子女均已移居國(境)外的“裸體官員”,今后將不能夠擔任深圳的黨政重要領導職務,收緊對包括“一把手”在內的黨政領導干部的監督問責。

但是,廣東在今年1月就“突然”公布在整個廣東省黨政“一把手”的住房、投資、配偶子女從業等情況要公開,仍然讓很多人感到意外。倪星對《中國新聞周刊》說,廣東省紀委曾給他們發過一個通知,要他們就廣東探索官員財產申報制度列出幾個主題,在今年2月份開個專題座談會討論。2月份將參加座談會的專家大多認為,“座談會討論完之后才會公布”。

對此,楊堅告訴《中國新聞周刊》:“主要是源于其他省區的無形壓力。”他舉例說,在去年的同一天,上午上海市以“國家秘密”為由拒絕公開2009年度市級政府部門財政預算,而廣州市下午在政府網站上公開了全部賬本。上海市政府很快便采納民意,作出了公開信息的表態。“一個地區的執政行為會對其他地區產生無形的政治壓力。”楊堅認為。

而這種地區間壓力也是倪星所樂見的。倪星更希望財產公開制度以廣東省為起點,能夠對其他的省份構成壓力,帶動其他省份,最后推廣到全國。

如何公開,公開到哪一步?

官員財產申報制度的要義,在于向誰公開和公開的程度。僅僅限于組織監督或機關內部監督,而最有力的監督——民眾的監督和輿論監督缺位,使得此前的官員財產申報的實際意義并不顯著。

廣東省紀委的一位不愿透露姓名的官員向《中國新聞周刊》透露:“未來推廣開來,公開的方式可能是從副處長到處長,到副局長,再到局長,層層審批,先部門內部監督,最后再將申報結果交給紀檢部門。”

這很像是四川高縣所采取的做法:申報人獨立填寫、專人收集表格、專人送達縣紀委、專柜保管,做好保密工作,打消干部顧慮。而在寧夏銀川,相關信息也只在單位內網和公告欄公示7天,未計劃對外公示。阿勒泰則均為秘密申報,僅限于紀檢部門掌握。“阿勒泰是兩本賬,一本給社會,一本給紀委。”倪星說。

也就是說,無論是普通公務員,還是黨政“一把手”的財產公開,都與民眾沒什么關系。而這些保密措施也給公務員吃了一顆定心丸。

“申報是第一步,虛假申報誰來查實,要怎樣處罰,關鍵在第二步。”倪星對《中國新聞周刊》說,如果沒有對虛假申報的嚴厲問責,以及對官員財產狀況的嚴密監控,絕大多數官員不可能主動如實申報,新的制度將被新的潛規則架空,流于形式。

“現體制中愿意如實公開財產的官員要具備神的品質,與其自投羅網,還不如隱藏得再深一些。”楊堅告訴《中國新聞周刊》記者,他身邊的官員大多持這樣的想法。第十屆全國人大代表王全杰曾調查,有97%的官員反對官員財產申報制度。財產公開涉及官員的既得利益,很難從官員內部生長,尤其是一些中層干部更是官員財產申報制度推行的最大阻礙者。另外,申報不但由官員來執行,還要由官員監督執行,這又將為日后“官官相護”預留了方便之門。“誰也不可能讓誰很難堪。”楊堅說。

網開一面,還是一個也不放過?

中國人民大學何家弘教授曾提出過一個大膽的建議:“中央能否確定一個時間點,比如明年1月1日,只要從此不再有新的貪污受賄行為,以往的貪污受賄行為就不再查辦。如果有新的貪腐,則一并查辦過去罪行。與此同時,嚴格推行官員財產公開申報制度,允許公民在網上查閱。”

這個建議引發不同社會群體間的極大爭議。贊同者認為,這種“政治妥協”可減少推行官員財產申報制度面臨的阻力,“民眾必須犧牲一次,寬恕一回”,才能換取“反腐的新起點”。而反對聲音同樣激烈:這不僅會損害社會正義和司法公正,“被掠奪的公有財產也不能就這么算了”。

“大赦天下貪官”屬于反腐下策,造成恐慌和不穩定是官員財產申報制度的最大陰影。1993年韓國總統金泳三以身作則,閃電推行官員財產公示制度。韓國這場史無前例的反腐風暴,懲處了包括國會議員、法院院長、部門長官、空軍和海軍總長等高官在內的數千名官員,一度造成政局恐慌。

“很現實,也很無奈!建立官員財產申報制度的根本目的,主要是著眼于防范未來。”倪星向《中國新聞周刊》強調,最重要的是讓制度先動起來。他并且向記者介紹了香港的經驗。

香港地區的警察在20世紀70年代以前也曾經腐敗得一塌糊涂。香港政府在市民的推動下要根治警察腐敗,但是因得不到廣大警察的配合而難有成效,最后只好“大赦”貪污警察,并由此建立了清廉高效的警察隊伍。在很多反腐制度研究者眼中,香港“特赦”的典故,被認為是港督為了讓廉署生存下去,做出的一次艱難的讓步。

而在2009年8月,廣東省委常委、省紀委曾赴香港廉政公署,學習借鑒香港廉政建設的經驗。“廣東未來也有可能實行精神內核類似,但方式不同的措施來保證官員財產公開制度的推行。”楊堅告訴《中國新聞周刊》。

廣東政改的國家使命

在這次廣東省委十屆六次全會上,除了財產申報直奔“一把手”而去,還有其他幾項措施也是針對“一把手”的。比如,《意見稿》還要求重點加強對“一把手”的監督檢查,探索實行黨風廉政建設第一責任人述責制度;要求黨政正職一般不直接分管人事、財務等重要部門工作;要求黨政正職不得違反程序,干預、插手工程項目建設、城鄉規劃、征用地審批。

相比于媒體格外關注的廣東 “雙轉移”“騰籠換鳥”“化危為機”等經濟改革,楊堅告訴《中國新聞周刊》記者,在官員內部引起巨大震動的,還是廣東去年默默推行的政治體制改革。

楊堅告訴《中國新聞周刊》,廣東省委曾給深圳下過一個指示,在政治體制改革上率先破局,建設中國特色社會主義示范市,做廣東的排頭兵。深圳為此在2008年出臺了《深圳市近期改革的綜合意見》,之后,又出臺了《深圳市近期改革綱要》。這個《綱要》主要體現在民主和法治上。民主主要體現在,區政府換屆選舉的時候,區長差額選舉,擴大副區長選舉的差額數量,“為條件成熟時市長的差額選舉創造條件。”政府一把手差額選舉,這在中國是第一次被提出來。“新一輪的政治改革,要以選舉為出發點。”中國政法大學教授蔡定劍對《中國新聞周刊》說。在當年深圳剛建立人大的時候,蔡定劍就曾經研究過在深圳搞直選的課題。法治則體現在借鑒香港廉政公署的經驗,探索中國特色的政治體制改革。

此后深圳市探索大部門制、順德市探索省管縣、廣東省政府試行干部公選,一系列政治體制改革漸次鋪開。記者所采訪的多位專家均表示:相比于內地各省在政治體制改革上的要求與呼聲相對較低,而北京、上海依靠國家政治資源與大型國企的模式又難以復制,廣東更具備政治體制改革的基礎。

另一位廣東省委高層告訴《中國新聞周刊》,2009年12月,胡錦濤主席出席慶祝澳門回歸祖國10周年活動后,在廣東省委力邀下在珠海做了短暫的停留,并作了即興發言。其中,私下里廣東省委對此討論最多的就是廣東要繼續承擔改革開放的先行先試的國家責任,為下一步政治體制改革探路,“在政治體制改革上要承擔一種國家使命”。

上述人士告訴《中國新聞周刊》記者,廣東很在乎從“爭當排頭兵”到“當好排頭兵”的提法轉換,“這是對廣東的肯定”。★