“土地財政”是房價等問題很難解決的重要原因

◎ 包宗華

進入21世紀以后，我國的住房和房地產業，一直存在三大突出問題，即：房價上漲過快（含房價過高），投資增長過快（含投資規模過大）和大套型住房比重過大。這三大突出問題，相互緊密聯系，而房價上漲過快（含房價過高）則占據尤為突出的地位。

我國政府及時地發現了這三大突出問題。在2003年發出的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》和2005年發出的《國務院關于切實穩定住房價格的通知》中，都要求各地大力解決三大突出問題。在2006年發出的《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》，提出今后每年的住宅建設總量中，90平方米以下套型的低價位住宅，不得低于70%，更進一步嚴格限制大套型住宅的比重。遺憾的是，國務院的調控要求沒有得到很好地落實。直到2009年和今年初，好些城市的同質住房（指同地段同檔次的住房）的房價仍在猛漲。有的城市還出現了令人難以置信的過高漲幅。去年末至今，國務院連續采取措施，并以今年4月發出的10號文為代表，提出了一系列更為嚴格的調控“新政”。它表明，國務院對遏制部分城市房價過快上漲，下了更大的決心。

中央和許多地方電視臺播出的有關“新政”的訪談節目中，有幾個受訪者的發言較有代表性。歸納他們的發言主要有以下四點：一是，過去七年，每一次國務院發出文件后他們都曾表態，對宏觀調控既認為很必要，又很有信心。結果是“政令不暢”，不少城市把宏觀調控搞成了“雨過地皮濕”，搞成了“空調”，搞成了“調漲調漲再調漲”。致使他們的表態，成了令人失望的“空表”。二是，2008年出現了房價下跌和縮小建設規模的苗頭，十分有利于因勢利導地貫徹宏觀調控要求。但受一片“救市”和“斷供”等呼聲的影響，以及對房地產商在房價方面的“持續抗力”估計不足，“眼睜睜”地坐失了良機。三是，既要看到，許多城市的房價七年來已經翻了好幾番。現在來調控，來自各方面的阻力會更多，難度會更大。更要看到，如果現在再不下更大的決心而任憑房價繼續過快上漲，將會對國計民生產生極其嚴重的后果，已經到了非下更大決心不可的時候。四是，希望這次調控“新政”，決不能再走“雨過地皮濕”的老路和再蹈“空調”的覆轍，而是要做到信心更堅定，措施更嚴密（雖然這一次已經出臺的措施比此前嚴密，但仍需繼續完善），執行更堅決（這一條最為關鍵）。特別是不能再因調控會帶來一定幅度的房價下跌和建設規模縮減而猶豫動搖，而要頂住來自各方面的壓力和阻力，切實地把宏觀調控的要求落到實處，而且能夠長期地堅持下去。

為什么前幾次調控在一些重點城市成了“空調”？這在于，產生三大突出問題的原因極其復雜，它牽涉上上下下、方方面面的矛盾和利益。要解決好三大突出問題，需要把產生問題的主要原因，一條一條地找出來并提出有效的對策，綜合地、同步地予以解決。據此，本文所要研討的，是人們很少談及的一條原因，就是：為什么不少城市政府，對解決三大突出問題積極性不高，城市政府是直接調控房地產業的，如果他們對宏觀調控積極性很高，能夠下大決心和大力氣，以房價為首的三大突出問題就不會拖了七年而難以解決。

如果從另一個角度進行分析就會發現，三大突出問題也有如下的“積極”作用：一個城市如果存在著三大突出問題，就會形成住房和房地產業的高位運行，從而有利于國內生產總值的加快增長，有利于帶動相關行業的加快發展，有利于增加城市的財政收入。這三個有利于，都是城市政府十分重視和大力追求的。其中城市的財政收入，更是一個至關重要的大問題。因為城市政府的財政收入少了，日子就會不好過，并會直接影響城市的可持續發展。這也是2008年房地產形勢有所“走低”時，就有不少城市積極“救市”的一條重要原因。

進入21世紀以后，各城市來自房地產（含出讓土地）的收入占城市財政收入的比重不斷增大。特別是近幾年，許多城市的比重都超過40%以上，超過50%的也不在少數。有些經濟實力比較強的大城市，本不應過多地依賴以地生財。但近幾年來自房地產的收入占財政收入的比重也迅速增長，有的也己超過50%。房地產占城市財政收入的比重如此之大，是一種不正常的現象，是一種難以長期維持的現象，而且潛伏著諸多危險。

據有些城市的同仁反映，產生這種現象的一條重要原因，與這些年中央和地方稅收分配的調整密切相關。主要是共享稅的調整，原來共享稅都是地方得“大頭”或全部歸地方，幾經調整，轉成了中央得“大頭”。這些年國家稅務總局對幾項重要共享稅做的調整如下：增值稅中央與地方的分成比例原為50:50，2001年調整為75:25；印花稅原為50:50，1997年調整為80:20，2001年再次調整為94:6，2002年又一次調整為97:3；企業所得稅原為40:60，后來調整為50:50，2003年再次調整為60:40。個人所得稅，在1995-2001年為地方稅，2002年調整為50:50，2003年再次調整為60:40。

與此同時，地方有些其它稅收還在減少，以工商業稅收為例。對“三資”企業（港澳臺企業享受同等待遇）的所得稅，從獲利年度起“兩年免稅三年減半”，使得稅收甚少；企業增殖稅3/4上繳中央，1/4省市分成，城市拿不到1/10；營業稅和附加費歸地方，但是地方政府為招商采取退稅優惠政策，通常退稅50%，許多城市退稅高達80%以上。特別是沿海“三資企業”比較集中的城市，出口退稅額度更大。2005年分稅制再次作了調整后，城市政府對“兩頭在外的企業”不但沒有直接的稅收，還要倒貼。民營企業也基本上享受這個政策。

由于共享稅等稅收減少了，許多城市政府不得不在房地產稅收（含土地出讓的收入）方面“狠下功夫”，此“增”彼“減”，致使其在城市財政收入的比重中占據了近一半或超過一半的“重要地位”，成了廣大群眾批評的“土地財政”。如果狠抓三大突出問題，就可能較大幅度地減少來自房地產的收入，就可能影響城市的可持續發展，甚至有些城市政府會變成“吃飯政府”。以上，就是許多城市政府對解決三大突出問題積極性不高的一條重要原因。

以上研討內容，主要來自聽取一些地方同志的反映，是否有失偏頗，希望有更多的同仁來共同研討。如果上述反映基本符合實際，則應歸于三大突出問題很難解決的一條重要原因予以認真對待，并宜增加相應措施使“新政”更加嚴密。解決的辦法，可否考慮采納有些地方同志提出的建議，即：在科學發展觀的指導下，經過科學的計算，適當地將共享稅的較大部分調返給地方。同時，將出讓土地收入的一定比重調給中央。這樣調整的好處：一是，表明中央政府對城市政府的關懷和支持，保證城市政府有穩定的財政收入，有利于城市的可持續發展。二是，可以促進城市財政結構的優化調整，特別是促進城市政府擺脫過份地依賴“以地生財”的不正常局面。三是，有利于提高城市政府解決三大突出問題的積極性，更好地落實國務院“新政”提出的各項調控措施。四是，在給城市政府以充分照顧的前提下實行對其宏觀調控的問責制，更加合情合理。