中國房改30年（下）

（接三月上期）

四、房改的第三階段和第三階段已經(jīng)走過的11年

從1998年7月1日開始，我國的房改進(jìn)入了第三階段，即推行住房分類供應(yīng)新制度階段。這是一個(gè)通過實(shí)踐，對新住房制度不斷地補(bǔ)充、修改、完善的階段，因而也稱為不斷地深化房改的階段。

住房分類供應(yīng)制度，是一個(gè)針對居民的不同情況實(shí)行區(qū)別對待的制度，具有充分的合理性和很大的發(fā)展變化空間。美國推行這項(xiàng)制度己逾80年，內(nèi)容己經(jīng)多次發(fā)展變化，仍在繼續(xù)推行。由此可以推斷，我國房改的第三階段將會延續(xù)很長的時(shí)間。已經(jīng)走過11年時(shí)間，僅僅是開了個(gè)頭。

（一）去舊出新，推行新住房制度。

在各地掀起住房貨幣化改革新高潮的推動下，加上在1997年前后有些專家提出了借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情，在我國推行具有中國特色的住房分類供應(yīng)制度的建議。1998年7月3日，發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，即23號文。23號文是一個(gè)對深化房改所涉及的各個(gè)重要方面進(jìn)行全面安排的文件。其中最重要的、具有突破性的決策是，決定在全國城鎮(zhèn)停止公房低租金制度，推行新住房制度，即住房分類供應(yīng)制度。新制度的主要內(nèi)容是：對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者供應(yīng)含有一定社會保障的經(jīng)濟(jì)適用住房，對最低收入者供應(yīng)含有較多社會保障的廉租屋。這是一個(gè)住房商品化、適度的住房社會保障與加強(qiáng)調(diào)控管理相結(jié)合的住房制度，是一個(gè)以解決好中低收入者住房問題為重點(diǎn)的住房制度。

在決定推行新住房制度之前，對于一個(gè)長期有爭論的問題，進(jìn)行了較多的討論。這就是，住房問題歸根結(jié)底是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，如果政府有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人民有較高的收入，推行以住房商品化為基礎(chǔ)的房改就好辦了。而我國恰恰是政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，人民的收入較低，經(jīng)濟(jì)條件還不成熟。面對這一現(xiàn)實(shí)，對于我國是否有條件進(jìn)行房改，就成了一個(gè)有爭論的問題。經(jīng)反復(fù)研究，在1998年下決心停止舊制度推行新制度前，己逐步取得如下共識：這些年住房供應(yīng)日益緊張的趨勢告訴我們，舊住房制度已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。我們不能等經(jīng)濟(jì)條件成熟后再房改，而要下決心及時(shí)進(jìn)行房改，推行新制度。在推行新制度的進(jìn)程中要注意兩點(diǎn)：一要努力去改善經(jīng)濟(jì)條件，二要在采取各項(xiàng)房改措施時(shí)認(rèn)真考慮經(jīng)濟(jì)承受能力不足的問題。

由于在我國推行住房分類供應(yīng)是一項(xiàng)嶄新的制度，上上下下都缺乏經(jīng)驗(yàn)，更不可能對各個(gè)問題具有深刻的認(rèn)識。在實(shí)施新制度中提出的各項(xiàng)改革措施，特別是如何處理經(jīng)濟(jì)條件不成熟的問題，不可避免地會存在許多不準(zhǔn)確、不全面、不恰當(dāng)?shù)牡胤健Ｒ虼耍绾瓮ㄟ^實(shí)踐，建立健全適合國情的新住房制度，是在今后推行新制度進(jìn)程中，必須解決好的一個(gè)重大問題。還有，人們從23號文的標(biāo)題不難看出，這個(gè)標(biāo)題除了含有搞好房改，解決好廣大居民、特別是中低收入者居民住房問題這項(xiàng)重要任務(wù)外，還含有加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的另一項(xiàng)重要任務(wù)。這兩項(xiàng)任務(wù)的關(guān)系，如果處理得好，可以產(chǎn)生互相促進(jìn)的作用；如果處理不好，就可能出現(xiàn)顧此失彼的問題。這是在今后推行新制度進(jìn)程中，必須解決好的另一個(gè)重大問題。

（二）實(shí)行新住房制度11年來取得的巨大成績。

（1）11年來，我國的住房投資，以每年百分之十幾至二十幾的高速度增長。它有力地證明，住房制度改革，發(fā)揮了推動住房“生產(chǎn)力”大發(fā)展的作用。

（2）這些年來我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值，每年增長8—11個(gè)百分點(diǎn)，其中有1—2個(gè)百分點(diǎn)來自房地產(chǎn)業(yè)，而住房投資占房地產(chǎn)投資的60～70%，占據(jù)房地產(chǎn)業(yè)的主體地位。它也有力地證明，住房建設(shè)的高速度增長，對發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)做出了重要貢獻(xiàn)。

（3）11年來，我國城鎮(zhèn)每年建設(shè)住房多為五、六億平方米。許多城市新建的以住房為主體的房地產(chǎn)，比此前城市擁有的房地產(chǎn)總量高出五六倍，使得許多城市實(shí)現(xiàn)了“舊貌換新顏”。

（4）這些年許多城市的財(cái)政收入，有40%甚至更多一些來自以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)，為增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力做了大貢獻(xiàn)。

（5）以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，帶動了幾十個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（6）房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及其帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，相應(yīng)地增加了大量就業(yè)人口。

（7）城鎮(zhèn)人均住房建筑面積，由1998年的18平方米增至2008年的28平方米以上，城鎮(zhèn)居民住房成套率達(dá)到81%，大幅度地提高了居住水平。

（8）住宅建設(shè)的快速發(fā)展，較好地發(fā)揮了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)作用。在2003年的一個(gè)國務(wù)院文件中指出，以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

11年來取得了巨大的成績證明，從總體上來講，我國的房改是成功的。

（三）前進(jìn)中出現(xiàn)的問題。

在推行新住房制度的頭幾年，出現(xiàn)了一些問題。首先，是國務(wù)院文件指出的三大突出問題，即：房價(jià)上漲過快（含房價(jià)過高）、大套型住房比重過大和投資增長過快（含建設(shè)規(guī)模過大）。

隨后，又陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)重要問題：一是，有一段時(shí)間建設(shè)保障住房進(jìn)度緩慢的問題。從2003年至2007年，每年建設(shè)的供應(yīng)中低收入者的經(jīng)濟(jì)適用住房只占年住房建設(shè)總量的5%左右；這5年建設(shè)的廉租屋的總和，只占年住房建設(shè)總量的1%左右。在住房建設(shè)連年大發(fā)展的情況下出現(xiàn)建設(shè)保障房進(jìn)度緩慢的事實(shí)證明，在處理加快住房建設(shè)和解決中低收入者住房問題兩者關(guān)系上，出現(xiàn)了顧此失彼的問題。二是，放松了調(diào)控管理的問題。不僅對房價(jià)的過快上漲放松了調(diào)控管理，而對于前些年建設(shè)量不算大的經(jīng)濟(jì)適用住房，也放松了調(diào)控管理，因而不斷地出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房“三失控”（套型、價(jià)格和供應(yīng)對象）問題。許多媒體對經(jīng)濟(jì)適用住房出現(xiàn)的問頻頻曝光，產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，甚至有人提出取消經(jīng)濟(jì)適用住房的要求。

我國政府及時(shí)地發(fā)現(xiàn)了三大突出問題。在2003年發(fā)出的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》和2005年發(fā)出的《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》中，都要求各地大力解決三大突出問題。在2006年發(fā)出的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》，更進(jìn)一步提出今后每年的住宅建設(shè)總量中，90平方米以下套型的低價(jià)位住宅，不得低于70%。

產(chǎn)生三大突出問題的原因極其復(fù)雜，它牽涉住房和房地產(chǎn)上上下下、方方面面的矛盾或利益。要解決好三大突出問題，一要把產(chǎn)生問題的各個(gè)主要原因弄清楚并取得統(tǒng)一認(rèn)識，二要針對這些主要原因采取全方位的、過硬的措施，三要采取適當(dāng)?shù)恼咄苿映鞘姓J(rèn)真地去執(zhí)行。由于以上3條一時(shí)很難辦到，因而國務(wù)院提出要解決三大突出問題的要求，一直未能很好地落實(shí)。

（四）近幾年深化房改采取的得力對策。

由于三大突出問題一直未能很好解決，后來又發(fā)現(xiàn)了保障房建設(shè)進(jìn)度緩慢和放松管理等問題，這就需要對存在的問題進(jìn)行全面、深入分析，從中尋求解決問題的關(guān)鍵。

在諸多問題中，集中表現(xiàn)在如何處理好住房市場化和住房社會保障的關(guān)系問題上面。也可以叫做如何取得加快住宅建設(shè)與解決中低收入者住房問題的“雙贏”上面。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和反復(fù)研討，逐步地認(rèn)識到，實(shí)行“保障歸保障，市場歸市場”的原則，把政府工作的著重點(diǎn)放在保障房上，其它的商品房則主要由市場調(diào)節(jié)，應(yīng)是奪取“雙贏”的關(guān)鍵。而做到保障住房覆蓋面的不斷擴(kuò)大，既有利于解決好中低收入者的住房問題，又有利于解決三大突出問題。

為此，2007年國務(wù)院發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，即24號文，從而促使我國的房改切實(shí)地走上以解決中低收入者住房問題為主的軌道。特別是把保障房提高到民生工程和民心工程的高度，更引起了各級政府的高度重視。

建設(shè)保障房既要努力加大力度，又要量力而行，因而采取了有主有次、有計(jì)劃地推進(jìn)的辦法。也就是，以解決低收入者的住房問題為主，集中主要力量較大幅度地建設(shè)供應(yīng)低收入者的保障房；同時(shí)，兼顧解決中等收入者，特別是中中、中下收入者的住房問題，例如發(fā)展公共租賃住房和開展棚戶區(qū)改造（住棚戶區(qū)的居民中，將近一半是中中、中下收入者）等。截止2008年底，在解決低收入者的住房困難方面，通過廉租屋解決了295萬戶，通過經(jīng)濟(jì)適用住房解決了500萬戶。還有，通過各類棚戶區(qū)改造，使130多萬戶居民改善了居住條件；通過住房公積金改善了居住條件的職工達(dá)4700萬人。

2009年，中央財(cái)政安排了493億元支持困難地區(qū)的保障房建設(shè)，產(chǎn)生了重要的支持和督促作用。截止2009年8月，全國廉租屋新開工133萬套，完成投資481億元，新增發(fā)租賃住房補(bǔ)貼154萬戶。經(jīng)濟(jì)適用住房新開工4718萬平方米，完成投資659億元。林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)和城市棚戶區(qū)改造也全面啟動。與此同時(shí)，調(diào)控管理的工作也逐步加強(qiáng)，保障房管理失控的問題明顯減少。

特別要指出，在2009年里，按國務(wù)院要求，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部制定下發(fā)了2009—2011年廉租屋建設(shè)規(guī)劃，爭取用3年時(shí)間基本解決750萬戶低收入困難家庭的住房困難。3年后，許多城市廉租屋的覆蓋面，將接近有的專家建議的近期發(fā)展目標(biāo)。2009年末，又提出用5年時(shí)間，完成各城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造任務(wù)的規(guī)劃。建設(shè)廉租屋和棚戶區(qū)改造，都是推行新住房制度、深化房改十分重要的內(nèi)容。把這兩件大事辦好，

就會為新住房制度順利地推行，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

11年波浪式地前進(jìn)，使我國的房改得到了考驗(yàn)和鍛煉。特別是通過近3年多的努力，及時(shí)扭轉(zhuǎn)了建設(shè)保障房進(jìn)度緩慢的局面，使我國推行以解決中低收入者住房問題為重點(diǎn)的新住房制度，逐步地加快了前進(jìn)的步伐。

目前，有關(guān)房改的經(jīng)濟(jì)條件還未完全好轉(zhuǎn)（特別是中中、中下收入者的住房消費(fèi)能力還比較低），符合國情的新住房制度還需繼續(xù)完善和健全，三大突出問題尚待進(jìn)一步解決。在今后繼續(xù)深化房改的進(jìn)程中，不可避免地還會碰到許多新困難和新問題。但是，我們有 30年風(fēng)雨兼程推進(jìn)房改、特別是近11年推行新住房制度取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和奠定的基礎(chǔ)。可以斷言，我們完全有能力去克服繼續(xù)前進(jìn)中出現(xiàn)的新困難，解決各種新問題，邁開更大的步伐，不斷地奪取深化房改的新勝利。

五、從總結(jié)30年房改經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中提出幾點(diǎn)意見

（一）在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不斷地增加人民的收入，特別是要著重地增加中低收入者居民的收入，使其收入的增長高于房價(jià)的增長，不斷提高其住房消費(fèi)能力，夯實(shí)住房商品化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這里要指出，努力縮小貧富差距，是社會主義特色的一個(gè)重要體現(xiàn)。

（二）堅(jiān)持“保障歸保障，市場歸市場”的原則，處理好解決中低收入者住房問題和加快住宅建設(shè)這兩項(xiàng)任務(wù)的關(guān)系，使兩者有機(jī)地結(jié)合起來產(chǎn)生互相促進(jìn)的作用。

（三）在發(fā)展中，不斷健全、發(fā)展、完善以解決好以中低收入者的保障住房為重點(diǎn)的、政府和社會支持與居民盡其所能相結(jié)合的、租售建并舉的、多渠道籌集住房資金、多種供應(yīng)和保障形式的住房分類供應(yīng)制度。我國的中中和中下收入者，人數(shù)眾多，住房消費(fèi)能力弱，很多人處于“夾心層”，這是推行新制度的一個(gè)難點(diǎn)。應(yīng)該對他們給以更多關(guān)注，采取更多的、因人制宜的、有效的住房保障措施。

（四）適時(shí)出臺《住房法》或《住房保障法》，對涉及住房或住房保障的各項(xiàng)重要問題，做出法律規(guī)定，促使住房或住房保障走上法制化、規(guī)范化的軌道。

（五）雖然不斷地?cái)U(kuò)大保障房覆蓋面有利于解決三大突出問題，但還不可能全面地解決問題，因而必須進(jìn)一步分析產(chǎn)生三大突出問題的原因，有針對性地、全方位地采取各種有效的解決措施。例如，開征物業(yè)稅就是一項(xiàng)重要的措施。

（六）“市場歸市場”不等于對市場出現(xiàn)了突出問題也甩手不管，而要努力把市場自發(fā)調(diào)節(jié)與加強(qiáng)政府的調(diào)控管理有機(jī)地結(jié)合起來。其中要特別重視的問題是，房價(jià)的過快上漲，會產(chǎn)生一般性泡沫。一般性泡沫經(jīng)過長期積累，會形成危害極大的泡沫經(jīng)濟(jì)。日本的房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)，就是經(jīng)過30年的一般性泡沫積累而形成的。吸取其教訓(xùn)，必須不斷改進(jìn)調(diào)控房價(jià)的工作。

（七）不斷地改進(jìn)住房金融和住房稅收。住房金融和住房稅收所采取的各頂主要舉措要與房改政策相適應(yīng)，對不同的收入者和不同的住房行為，要做到區(qū)別對待，“有保有壓”，使之切實(shí)地為房改的健康發(fā)展服務(wù)。

（八）許多城市的財(cái)政收入40%以上來自房地產(chǎn)（含土地轉(zhuǎn)讓），這在世界上都是罕見的。許多城市如果除去來自房地產(chǎn)的收入，就會變成“吃飯政府”而難以發(fā)展，以致不得不過分地依賴“以地生財(cái)”。但要看到，這種狀況不利于長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，不利于解決三大突出問題，只能是權(quán)宜之策，而絕非長久之計(jì)。必須通過學(xué)習(xí)和貫徹科學(xué)發(fā)展觀，弄清楚產(chǎn)生問題的根源，認(rèn)真地予以解決。

（九）要安排好下一步的兩個(gè)擴(kuò)展。一是城鎮(zhèn)的保障房，要逐步向無城市戶口的長住居民、特別是長住農(nóng)民工的中低收入者擴(kuò)展；二是要把農(nóng)村住房問題納入政府的議事日程，逐步建立健全一套適合我國農(nóng)村情況的住房制度，努力提高農(nóng)民的居住質(zhì)量和水平。

（十）樹立“百年住宅”的方向，積極推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，注重住房的低碳、節(jié)能、減排、省地和環(huán)保，不斷地提高住房、特別是保障住房的質(zhì)量和水平。