政府投資項目集中統建一體化管理模式研究

一、引言

自2004年7月國務院出臺《關于投資體制改革的決定》以來，全國各地對政府投資項目實施代建制的理論研究和實踐成果如雨后春筍般層出不窮，代建模式的爭論也喋喋不休、褒貶不一。政府投資項目實施代建制的核心是實現“投資、建設、管理、使用”四分開，進而解決“超規模、超標準、超概算”和滋生腐敗的問題。至于采取哪種代建模式以及模式如何運行，要根據各地區的實際情況和項目的特點綜合考慮，分類實施。

鑒于我國欠發達省份政府投資項目數量相對較少、代建市場發育尚不健全，筆者在總結以往工程項目管理實踐經驗的基礎上認為政府投資項目采用政府集中統建管理條件下的工程項目管理與國家強制性監理一體化管理模式，即政府投資項目集中統建一體化管理模式，符合政府投資項目的“四分開”政策目標，從而有效解決“三超”和滋生腐敗問題，又能保證工程功能和質量目標的實現。

二、政府投資項目集中統建一體化管理模式提出的背景

1988年原建設部發布“關于開展建設監理工作的通知”改變了建設單位自建自管的傳統管理形式，把監督管理職責從“投資、建設、管理、使用”四位一體中分離出來，誕生了監理制度和監理公司。2004年國務院投資管理體制改革決定，進一步改革“四位一體”組織實施方式，對于政府投資的非經營性項目，要把“建設”和“管理”這兩部分分離出來，由一個專業化的項目管理單位實行“代建”，由此產生了項目管理服務制度和各種專業項目管理單位。2008年7月中國建設監理協會會長張青林在監理公司創建工程項目管理企業試點工作指導小組首次工作會議上的總結講話中指出：“選擇一家具有綜合能力的監理公司實行工程監理與項目管理一體化服務，既能滿足了對政府強制性監理的要求，又滿足了對業主項目管理服務的需求，這樣做顯然能夠簡化管理程序，減少協調環節，使責任關系更加清晰，非常有利于業主對項目實施的全面監控。”2008年11月30日溫家寶總理作出批示的《全國百家企業致溫家寶總理的一封信》提到實行工程監理和項目管理一體化服務是推動工程建設管理體制改革的一項重要內容。目前我國已有一批監理公司實行了“1+3”項目管理服務方式，即強制性工程監理+委托項目策劃、設計咨詢、招標代理，這樣做既減少了管理環節、節省了費用支出，又發揮了監理企業和人才的綜合優勢。綜上所述政府投資項目實施集中統建一體化管理模式即符合工程建設管理體制改革的方向，又同國家推行的政府投資項目“代建制”模式相吻合。

三、政府投資項目集中統建一體化管理模式設計

政府投資集中統建一體化模式可以歸納為“12345”管理模式即一項評價、兩類合同、三大系統、四個一體化、五種服務。分述如下：

（一）一項評價

一項評價是指政府集中統建專司機構對管理公司及現場項目管理部在項目設計、招標、施工、采購監造和保修階段所提供項目管理和工程監理服務績效定期進行全面、系統考核并得出評價結論的過程。績效評價范圍為合同約定的包括設計、招標、施工、采購監造和保修各階段應由管理單位公司提供的項目管理和工程監理服務的工作過程和績效成果。績效評價層次按項目工期長短可以采用項目實施期間的月度評價與竣工驗收后總體評價相結合的方式進行。評價的組織實施由政府集中統建專司機構有關職能部門專業技術人員組成績效考核評價工作組負責實施。

績效評價須建立評價指標體系、標準和方法。績效評價指標體系要涵蓋該階段項目管理部服務的所有重點工作，對工作過程計劃性和及時性及工作結果的準確性和完整性實施同步評價。評價指標和標準要依據現場項目管理部根據項目實際情況制定工程監理和項目管理服務實施計劃制定，要做到客觀合理，易于操作，并盡可能采用定量標準。不能定量的，要明確定性描述。

建立績效評價結果反饋機制。每月績效考核評價結果和工作改進建議應及時反饋給項目管理部，促使其發揚成績、調整計劃和改進工作。總體評價結果主要用于確定項目管理服務績效評價系數并作為項目管理服務費用支付和再次投標或委托的資格考核依據。

（二）兩類合同

一體化管理模式中的項目管理部不具備合同主體地位，受政府集中統建專司機構委托提供監理和項目管理服務的管理公司為合同主體單位，政府集中統建機構同其簽訂工程監理和項目管理服務兩項合同，工程監理和項目管理服務收費按《建設工程監理與相關服務收費管理規定》執行，具體收費標準通過招標在以上兩項合同中約定。

（三）三大系統

一體化項目管理系統包括項目決策系統、執行系統和技術支持三大系統組成。決策系統由政府集中統建專司機構主要領導和各職能處辦、項目管理部主任和項目經理組成，負責項目方案、重大變更、招標采購、合同簽約、款項支付等重大事項的決策；執行系統為現場項目管理部及其成員，負責落實項目決策系統對項目做出的決策，按統一的管理制度和工作流程及其職責范圍具體管理和服務項目；技術支持系統為政府集中統建專司機構招標選定的管理公司，負責為項目管理部做好包括設計造價咨詢、編制招標采購計劃、現場工程管理和國家強制性監理等提供全方位、全過程技術支持和服務。

現場項目管理部由政府集中統建專司機構與管理公司聯合組成，實行項目經理負責制。政府集中統建專司機構代表任項目主任，管理公司代表任項目經理。現場項目管理部其他成員主要來源于管理公司，成員員由項目副經理（總工程師）、建筑裝修工程師、土建工程師、暖通工程師、給排水工程師、強電工程師、弱電工程師、造價工程師、安全主管、市政主管、行政信息主管等組成。

現場項目管理部是政府集中統建專司機構項目管理功能的延伸，按照合同約定對政府集中統建專司機構和工程項目負責，在授權范圍內直接管理工程項目。現場項目管理部運作的基本模式和手段主要是推行項目經理負責制和采用計算機及網絡技術，管理公司提供管理體系和工具，項目主任主要起監督指導作用，管理公司選派的項目經理按合同約定內容全權負責日常的項目管理工作，領導和組織整個團隊通力合作，實現項目目標。

（四）四個一體化

四個一體化包括政府集中統建專司機構與管理公司組織結構的一體化，監理職能與項目管理職能一體化，項目管理程序體系的一體化以及項目管理各方的目標和價值觀的一體化。組織結構的一體化要充分體現將政府集中統建專司機構與管理公司最優資源的一體化集成，現場項目管理部是政府集中統建專司機構管理職能的延伸；職能一體化是指項目公司（監理公司）即要按監理合同履行監理工作職能，同時又要按項目管理委托合同履行項目管理服務職能，工程監理與項目管理合二為一；程序一體化是指整個項目在一整套實施計劃和執行程序下運行，政府集中統建單位各職能處辦、項目管理部成員統一按此體系去工作；目標和價值觀一體化是指項目管理各單位應通過團隊建設統一思想，具有共同的核心價值觀和目標，使每一個參與人員都發揮主人翁精神并把使項目成功所需要的知識、經驗和技術帶入項目。

（五）五種服務

五種服務是指設計、施工招標、現場施工、采購監造和施工保修各階段各項服務。各階段服務內容如下：

設計階段服務內容：設計階段的投資控制、進度控制、質量控制、設計階段的信息管理。

施工招標階段服務內容：編制工程各招標項目的招標工作進度計劃，審查招標文件并會同委托人與招標文件編制單位商討修改招標文件，協助委托人組織投標單位現場踏勘、答疑及其他開標前的有關工作，其它應協助委托人進行的招標工作。

現場施工階段服務內容：施工階段質量控制、投資控制、進度控制、合同管理、信息管理、組織與協調、現場安全文明管理。

采購監造階段服務內容：協助委托人編制工程設備采購招標進度計劃；協助委托人進行工程設備采購招標及招標文件的審查工作；管理采購合同，并對采購計劃進度進行監督與控制；代表委托人對工程設備及主要零部件和大宗材料的生產質量和進度等進行監督、管理、控制和協調；核查工程材料設備實際到貨進度是否符合采購合同要求和工程進度要求并向委托人提出設備到貨進度的調整意見；記錄和整理安裝調試中發現的設備制造缺陷和質量問題，提出處理建議；協助委托人與供貨單位談判交涉；代表委托人協調設備和材料供貨人與承包人之間關系。

保修階段服務內容：協助委托人與施工單位簽訂保修協議；制定保修階段工作計劃；定期檢查項目使用和運行情況；檢查和記錄工程質量缺陷,對缺陷原因進行調查分析并確定責任歸屬,下達指令要求承包人進行修復；審核質量缺陷修復方案，監督修復過程并進行驗收；審核簽署修復費用，并報委托人批準支付；整理保修階段的各項資料。

四、集中統建管理一體化管理模式的優越性

統建管理一體化模式優越性主要體現在：政府集中統建專司機構能夠和管理公司通過有效組合達到資源的最優化配置；直接利用管理公司的人員及其常年積累的項目管理經驗，同時又不失去對項目的決策權；把項目管理的日常工作交給專于此道的管理公司，自身可以把主要精力放在專有技術、功能確定、資金籌措、及自己本身的核心業務上；利用管理公司的經驗及管理體系可以達到項目定義、設計、采購、施工的最優效果；直接使用管理公司先進的項目管理工具、設施，項目日常管理投入大大減少；僅投入少量人員就可保證對項目的控制，不必考慮項目完成后處理多余人員的再上崗與分流問題。

五、集中統建一體化管理模式成功實施的關鍵

一體化項目管理模式要求所委托的管理公司應具有與項目管理相適應的專業技術力量、豐富的項目管理經驗和現代項目管理手段和方法，同時具備造價咨詢、招標代理和項目管理等多項工程資質，能夠為項目管理提供足夠的技術支持；政府投資項目集中統建專司機構內部應建立與一體化管理相配套的制度和標準，把握好授權與監控尺度，既要發揮現場項目管理部積極主動性，又要防止其權力濫用；現場項目管理團隊應具有統一的核心價值觀和工作目標，團隊成員應不分彼此、通力合作、團結敬業、職責明確，并為項目成功共同努力工作。