中國房改30年（上）

1980年4月2日鄧小平同志關于住房問題的講話，啟動了中國的房改。到今年4月2日，中國房改已經風雨兼程地走過了30年。

一、房改的涵義和為什么要房改

房改的全稱是住房制度改革。房改的涵義是，改革舊的住房制度，建立新的住房制度。

新中國成立以后的一個相當長的時間里，與全國推行低工資制相適應，推行了公房低租金制度。其內容包括：需房單位的建房計劃經批準后，由政府無償、無期地撥給土地，由政府或需房的企事業單位出資建設公房。公房建成后，由需房單位用行政辦法分配給職工居住，收取很低的租金。房改前，每平方米公房使用面積的房租（當時按使用面積收房租），一般為1角多錢，高的2角4分，個別單位甚至低到每平方米只收幾分錢。每戶居民的住房消費，只占戶收入的1～3%。由于租金不敷維修之用，政府和單位對存量公房還要長期補貼大量的維修保養費和北方的取暖費。實行這一制度，特別是在其初期，對于解決職工住房問題，產生了一定的歷史作用。但時間一長，其諸多弊端就陸續地顯露出來。其中最突出的弊端是，享用公房的主體，即廣大住公房的居民，只承擔極少的房租，公房供應與消費的絕大部分支出都由政府和單位包攬。政府和單位投入的建房資金不僅沒有產出，而且還要長期地承擔住房投入使用后的維修保養和取暖等費用。這是一個“一條腿走路”的制度，也是一個難以長期維持的制度。建國時的1949年，我國城鎮居民人均住房建筑面積為10.8平方米。而到1978年，竟降至6.7平方米，當年的住房困難戶占城市居民的三分之一。住房供應每況愈下的趨勢，使得人們認識到，舊的公房低租金制度已到了非改不可的時候。

二、房改的第一階段

從1980年至1988年，是我國房改的第一階段，也稱為房改的準備階段。

（一）理論、思想和輿論準備。

在這一階段里，召開了多次房改研討會，學習理解鄧小平同志講話精神，并對為什么要房改，房改的對象，房改的難點，我國住房制度的發展方向等問題，進行了反復研討。同時，在報刊上不斷地發表有關房改的文章，宣傳群眾，做好統一思想的工作。

（二）試點準備。

1982年至1984年，我國先后在常州、鄭州、沙市、四平等城市進行了公房全價出售和公房補貼出售試點。1984年和1985年開展了全國城市住房普查工作以摸清底數。1985年在一些城市進行了住房金融改革試點，例如發行住房建設企業債券等。1986年上海、廣州兩市制定了有償轉讓土地的辦法，1987年深圳市率先進行了有償轉讓土地試點，隨后廣州市也進行了試點。1987年，在煙臺、唐山、蚌埠等城市進行了提租補貼試點。

1984年六屆人大的《政府工作報告》提出“城市住宅建設，要進一步推行商品化試點，開展房地產經營業務”的要求，是對房改試點工作的肯定、督促和鞭策；1988年七屆人大通過的憲法修正草案中，明確了土地使用權可以依照法律規定有償轉讓，既是吸納了試點工作的成果，又是推行土地有償轉讓和住房商品化的法律保證。

（三）準備階段的主要收獲。

講清楚了住房制度非改不可的道理；闡明了走住房商品化道路的必要性和必然性；研討了房改的難點并初步地提出了一些對策；初步地取得了土地有償轉讓、公房提租補貼和出售公房的試點經驗。

（四）一條建議未得支持的遺憾。

在準備階段中，經過反復研討，主管房改部門的同志們認識到，由于公房低租金制度建立在低工資制的基礎上，如要順利改革公房低租金制度，最佳的辦法是把房改和工資改革密切地結合起來進行。例如，廣大職工某年平均增加工資100元，就明確其中有25元為住房消費。如果某城市平均每戶有兩人工作，則每月可增加50元住房消費，按該市戶均擁有住房使用面積40平方米計算，就可決定當年平均每平方米公房提租1.25元。由于是在提高工資的基礎上提租，就不會產生多少阻力。只要堅持實行這一辦法，十幾年以后，房租就可以達到或接近商品化水平。這一辦法不僅解決了提租需要補貼的問題，而且以不斷提高工資為基礎，還具有長遠的、治本的深遠意義。可惜當時房改沒有形成大氣候，相關部門對于房改不甚了然，而且兩者結合進行確實有許多困難。因而當房改主管部門將這一辦法作為建議去征求相關部門意見時，令人遺憾地未能得到支持。

三、房改的第二階段

從1988年至1998年，是我國房改的第二階段，也稱為全國展開、摸索前進的階段。全國展開，就是從少數城市試點逐步轉向全國各城市都推行房改；摸索前進，就是我國的房改沒有成熟的經驗可循，當時提出的各項房改措施都會存在著不成熟的問題，必須經過實踐檢驗，進行取舍、修改、補充和完善。例如，當時雖然提出了住房商品化的改革方向，但還提不出改革后要建立什么樣的新住房制度。

（一）以提高公房租金為主的第一步。

1988年2月25日發出了《國務院關于城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，即11號文，從而邁開了房改逐步向全國推開的步伐。11號文在明確了住房商品化的改革目標后，提出了8條改革措施，即：合理調整公房租金；確定住房券補貼系數的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改進住房金融體制；稅收優惠和加強市場管理。

1991年6月7日發出了《國務院關于繼續積極穩妥進行城鎮住房制度改革的通知》，即30號文。在11號文的基礎上，補充了3條內容，即：住房租金新房新制度；住房建設推行國家、集體、個人三方共同投資；多渠道籌集住房資金。

1991年10月17日發出了《國務院住房制度改革領導小組關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》，又補充了4條內容，即：住房租金分階段達到商品化目標；房改的基本原則；在提租方面，改行多提少補或小步提租不補，新房先賣后租，新房新租；推行個人購房抵押貸款。

當年的思路是，既然明確了住房商品化改革方向，就應該通過房改，逐步地把公房租金提高到商品化水平。加上小平同志的講話也講了應該考慮補貼的問題，因而以上文件，不僅體現了以提租為主的理念，而且在開始時還提出了要以提租補貼為主。

在執行中有一個較大的改變。就是一些城市按11號文件要求實施提租補貼辦法，很快就發現提租補貼、特別是發放住房券問題太多，很難操作和推行，而公家補貼房租仍然是“一條腿走路”。因而在1991年10月房改領導小組的文件中，就把它改為多提少補，或者小步提租不補貼。各地的執行，主要采用小步提租不補貼的辦法。小步提租不補貼雖然可以避開提租補貼的困難，但同時也帶來了增加居民負擔的另一困難。執行的結果是，提租的步子越來越小。到1992年下半年和1993年，有些城市已經處于停步不前的局面。

從1988年至1993年實行以提租為主的辦法，用了5年多時間。全國各城市的公房房租，僅從原來的每平方米一兩角錢提高到3至5角，前進的步伐相當緩慢。與此同時，各城鎮出售公房只占公房總量的一成多，進展也相當緩慢。

（二）轉向以出售公房為主的第二步。

提租進展相當緩慢的事實使人們認識到，如果繼續堅持以提租為主的路子，要達到公房租金商品化的目標將會遙遙無期，必須改弦易轍。經過較長時間的醞釀準備，在1993年11月30日至12月3日召開的全國住房改革會議上，討論了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（草案）。這個草案的一條重要內容是，要求把房改的側重點轉移到出售公房上。這是因為，不僅出售公房也是住房商品化改革的另一重要內容。而更重要的是，出售一套公房，就減少了一套公房的提租任務。如果通過一段時間的努力，出售完可以出售的公房，也就同時結束了這些公房的提租任務。剩下少部分沒有出售的公房，就好辦得多了。同時，出售公房邁開了大步，反過來也會產生帶動公房提租的作用。因此，這一思路得到了絕大多數與會代表的贊同。

會議結束后的十幾天里，發現了一個新情況。就是有幾個城市不等國務院頒發文件，搶先用極低的價格突擊出售公房。針對這一新情況，中共中央辦公廳和國務院辦公廳迅即在當月分別發出了制止低價突擊出售公房的通知。這一新情況也使人們發現這次會議有一個重要疏漏，就是沒有制定如何確定出售公房價格的辦法。沒有統一的辦法，就無法衡量出售價格是否妥當。于是，房改領導小組組織力量，一方面抓緊修改文件，一方面抓緊制定出售公房確定價格的具體辦法。在多方征求意見取得一致后，終于在1994年7月18日發出了國務院的《決定》，即43號文。同時，發出了出售公房確定售價的操作辦法。出售公房的價格是比較低廉的，主要考慮了兩點：一是，長期實行低工資制，職工工資中的住房消費含量過少，理應予以適當補償；二是，當時職工的收入尚未脫離低工資的范疇，售價定得低廉才能讓廣大職工買得起“房改房”。43號文還新增一項重要的房改內容，即推行住房公積金。

截止1998年底，全國城鎮己經出售的公房，占可出售公房的50%以上，事實證明43號文切實地發揮了加快房改步伐的重大作用。

（三）一個新的推動力。

（未完待續。四月上連載內容：房改的第三階段和30年房改經驗的幾點意見）