浙江省城鎮土地利用狀況分析及評價

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江大學 趙 樂 胡 倩

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東

浙江省城鎮土地利用狀況分析及評價

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江大學 趙 樂 胡 倩

一、背景

城鎮土地調查是第二次全國土地調查的一項基本內容，是全面查清全國城鎮范圍內的土地利用情況，掌握真實土地基礎數據的重要手段。根據國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室《關于開展第二次全國土地調查城鎮土地調查數據匯總有關事項的通知》（國土調查辦發〔2009〕24號）要求，我省充分利用城鎮土地調查成果，根據各地實際情況，利用現代科學技術，本著重點突出、確保質量、有所創新的原則，對城鎮土地調查數據進行匯總與統計分析，全面掌握全省城鎮土地利用類型、面積等信息，為城鎮土地的合理開發、利用和保護提供基礎數據支持。

二、數據收集匯總

1、匯總范圍

本次城鎮土地調查數據匯總工作范圍包括所有的城市和建制鎮，即依據第二次全國土地調查農村土地調查核定后的城市（201）和建制鎮（202）圖斑確定的匯總范圍。

2、數據來源

由于本次統計包含了城市和所有的建制鎮，覆蓋面超過城鎮土地調查范圍，因此各地在進行城鎮土地調查數據統計匯總中，結合城鎮土地調查進度和當地實際情況，選擇了不同的數據來源，主要有以下3種情況：

（1）來自城鎮地籍數據庫

完成城鎮地籍調查并建立了地籍數據庫的區域，數據庫中記錄著每一塊宗地的使用情況以及權屬等信息，且數據現勢性較強，可直接應用。

（2）地形圖和遙感影像

地形圖和遙感圖像能反應土地幾何屬性、土地分類等基本信息。根據專業判讀和量算方法，可以從最新的地形圖和遙感圖像中得到土地利用現狀的相關信息。

（3）土地登記數據

土地登記數據中包含土地用途等信息，經補充調查后用于城鎮土地統計。

3、匯總方法

與采用的數據源相對應，各地采用了不同的匯總方法，具體可分為以下四類：

（1）實際調查

城鎮土地調查已經完成的區域，土地利用現狀數據覆蓋每一塊土地，數據現勢性強，直接利用軟件的匯總功能得到匯總范圍內的土地利用現狀數據。

（2）內業判讀

對于基本完成地籍調查、建立了較完善的城鎮地籍信息系統的城鎮，存在部分地塊缺少土地利用現狀數據。在匯總工作之前，先對這部分地塊進行補充地類調查，借助并將補充調查得到的土地利用現狀數據添加至原地籍數據庫中，然后按要求進行數據的匯總輸出。

對于未開展地籍調查，但具備一定基礎資料的城鎮，根據已登記發證宗地的資料，得到部分土地的土地利用現狀數據；而對于其余部分土地，結合實地調查以及利用衛星遙感影像和最新地形圖等資料進行判讀和量算，形成城鎮匯總范圍內的土地利用現狀數據。

（3）土地登記

對于完成初始地籍調查，但未及時變更調查的城鎮，利用匯總范圍內的土地利用變更數據，對初始地籍調查數據進行更新，形成匯總范圍內的土地利用現狀數據。

（4）抽樣推算

對于未開展地籍調查，且基礎資料缺乏的城鎮，城市土地利用現狀數據獲取困難的情況下，先選取匯總范圍內的某一典型區域，利用實地調查得到這一塊的土地利用現狀數據，然后采用區域抽樣調查計算或依據已有典型城鎮數據推算的方法獲取城鎮匯總范圍內各分類面積。

按照數據來源和匯總方法不同將全省數據歸納為A型（數據來源：城市地籍數據庫；匯總方法：實際調查）、B型（數據來源：最新地形圖、遙感圖像；匯總方法：內業判讀）、C型（數據來源：土地登記資料；匯總方法：土地登記）、D型（匯總方法：抽樣推算），各市、縣（市、區）采用方法如表1。

三、數據統計分析

1、全省城鎮各類用地規模分析

全省城鎮土地調查范圍內，城市占46.98%；建制鎮占53.02%；建制鎮所占比重超出城市所占比重6.04%。全省城鎮土地實際調查的總范圍內，住宅用地規模最大，占比重為33.38%；其次為工礦倉儲用地面積，所占比重僅比工礦倉儲用地小0.67%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務用地，兩者所占比重分別為11.51%和10.95%；商服用地、其他土地和水域及水利設施用地的用地規模所占比重均不足5%，相對較小；用地規模最小的為特殊用地，所占比重僅為0.55%。具體如圖1所示。

圖1 全省城鎮各類用地比重圖

全省實際調查城市（201）范圍內，住宅用地規模最大，所占比重為32.46%；其次為工礦倉儲用地用地，所占比重為30.6 2%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務用地，兩者所占比重分別為12.97%和12.73%；商服用地占5.08%；其他土地和水域及水利設施用地的用地均不足5%，相對較小；用地規模最小的為特殊用地，僅占0.65%，具體如圖2所示。

圖2 全省城市各類用地比重圖

與全省總調查范圍內的用地結構情況相比較，城市調查范圍內住宅用地規模比工礦倉儲用地高出一個多百分點，但兩者所占的結構比重分別比全省總調查范圍內這兩類用地所占的平均比重小約1%和2%。交通運輸用地和公共管理與公共服務用地所占的比重均比全省總調查范圍內的平均比重大1-2%。商服用地和特殊用地均比全省總調查范圍內的平均比重略大，而其他用地和水域及水利用地則均比全省總調查范圍內的平均比重要小，特殊用地的比重差別為0.1%，其他三類土地的比重差別均為0.3%左右。

全省實際調查建制鎮（202）范圍內，工礦倉儲用地規模最大，所占比重為34.56%；其次為住宅用地，所占比重為34.20%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務用地，所占比重分別為10.22%和9.37%；商服用地、其他土地和水域及水利設施用地所占比重均不足5%，相對較小；用地規模最小的為特殊用地，僅為0.47%。具體如圖3所示。

表1 數據來源及匯總方法

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與全省總調查范圍內的用地結構情況相比較，建制鎮調查范圍內工礦倉儲用地規模比住宅用地略高，且工礦倉儲用地所占的結構比重比全省總調查范圍內所占的平均比重高出1.85%，住宅用地所占的結構比重比全省的平均比重高出0.82%。交通運輸用地和公共管理與公共服務用地所占的比重分別比全省總調查范圍內的平均水平小1.3%和1.6%。水域及水利設施用地和其他用地所占的比重與全省平均比重差值在0.3%左右，均比全省值要高。商服用地所占比重比全省總調范圍內平均比重小0.25%，特殊用地所占比重比全省總調范圍內平均比重小0.08%。

圖3 全省建制鎮各類用地比重圖

比較全省城市調查范圍與建制鎮調查范圍內的用地結構，不難發現，在城市范圍內住宅用地所占比重最大，工礦倉儲用地居于次；但是在建制鎮范圍內兩者順序剛好相反，工礦倉儲用地所占比重略大于住宅用地的比重。這是由于，城市相對于建制鎮，人口相對集中，且隨著城市化進程的推進，產業結構的優化調整，工礦倉儲用地逐步向城市近郊的建制鎮遷移，因此導致住宅用地在城市比重大、工礦倉儲用地在建制鎮比重大；城市在政治、經濟、文化等方面具有中心地位，尤其地處核心城區的地域兼為重要的交通樞紐，其批發零售、住宿餐飲、商務金融用地以及機關團體、新聞出版、科教文衛、醫療等公共設施、公園與綠地、風景名勝設施等用地規模也比建制鎮的要大，反映在全省城鎮土地調查的用地結構方面，城市范圍內的商服用地、交通運輸用地以及公共管理與公共服務用地所占比重都比建制鎮范圍內的相應比重要分別高出0.52%、2.75%和3.45%。

2、全省分市城鎮用地結構分析

浙江省11個市的自然、經濟、社會等情況不盡相同，各類用地的規模與結構也都各有不同。全省11個市城市和建制鎮范圍內各類用地的結構比重圖如下：

在我省城市（201）調查范圍內，杭州市商服用地占總用地的比重最大，占到全市的8.16%；寧波市的工礦倉儲用地比重最大，為42.35%；溫州市的住宅用地比重最大，為49.36%；杭州市公共管理與服務用地比重最大，為20.54%；金華市的交通運輸用地和水域水利設施用地比重最大，分別為21.33%和3.88%；紹興市和舟山市的特殊用地結構比重比較大，分別為1.99%和1.96%。

圖4 浙江省11市城市（201）范圍用地結構比重圖

圖5 浙江省11市建制鎮（202）范圍內用地結構比重圖

在全省建制鎮（202）調查范圍內，嘉興的商服用地占總用地的比重最大，占到全市7.94%；紹興市的工礦倉儲用地比重最大，為47.56%；舟山市和溫州市的住宅用地的結構比重較大，分別為4 1.58%和40.29%；；麗水市的公共管理與服務用地比重最大，為16.78%；金華市、臺州市和溫州市的交通運輸用地結構比重位于前列，分別為13.55%、12.91%和12.81%；；臺州市的水域水利設施用地比重最大，為5.84%；舟山市的特殊用地結構比重最大，為1.87%。

根據《浙江省統計年鑒（2009）》相關數據顯示，到2008年底全省各市國民經濟生產總值排序為：杭州市>寧波市>溫州市>紹興市>臺州市>嘉興市>金華市>湖州市>舟山市>衢州市>麗水市。全省各市的城鎮化率排序為：杭州市>寧波市>舟山市>溫州市>金華市>紹興市>臺州市>嘉興市>湖州市>麗水市>衢州市，圖4、圖5顯示，全省城鎮各類用地比重與各地經濟發展水平、地區發展特色和城鎮化率基本相適應。同時，杭州市作為省會城市，是我省政治、經濟、文化、科教中心。也是中國最著名的風景旅游城市之一，因此，商服用地、公共管理與服務用地在城市范圍比重較大；寧波是浙江的三大經濟中心之一，寧波港是中國貨物吞吐量第一大港口，集裝箱吞吐量則列全國第四大港口，因此，工礦倉儲用地在城市范圍比重較大；溫州是浙南經濟、文化中心，個私經濟發達，普遍存在底層商業、高層住宅的情況，因此，住宅用地在城市范圍比重較大；嘉興東鄰上海，西南連杭州，位于長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，是長江三角洲重要城市之一，受周邊經濟輻射，商服用地在建制鎮范圍比重較大；舟山作為我國海防前哨、軍事要塞，有大量海陸軍隊駐守，舟山特殊用地中，軍事用地所占的比重最大；金華地處浙江省中部金衢盆地東段，為浙中丘陵盆地地區，臺州屬于浙江沿海中部，均有著優越的地理位置、交通運輸資源豐富。

3、全省分區土地利用結構分析

結合浙江省特色鮮明的環杭州灣、溫臺沿海、金衢麗高速公路沿線三大產業帶劃分以及《浙江省城鎮體系規劃（2008-2020）》中關于環杭州灣地區、溫臺地區、金衢麗地區三大區塊的劃分，將全省90縣（市、區）土地利用現狀劃分為以下三個區域：環杭州灣水網平原經濟發達土地利用區，溫臺沿海港灣平原經濟發達土地利用區，金衢麗山丘盆地經濟次發達土地利用區。

根據浙江省城鎮土地調查數據成果，得出全省三大土地利用分區及各地市城市（201）范圍和建制鎮（202）范圍內各類用地所占比重如表2、表3所示。

根據土地利用結構信息熵原理，全省城市（201）范圍內，環杭州灣水網平原經濟發達土地利用區、溫臺沿海港灣平原經濟發達土地利用區、金衢麗山丘盆地經濟次發達土地利用區的土地利用有序程度依次降低。環杭州灣水網平原經濟發達土地利用區覆蓋了全省半數以上的地級市，在三大分區中城市用地規模最大，其利用土地的程度也相對較高，城市發展相對成熟，土地構成差別較小，系統最有序；相比而言，金衢麗山丘盆地經濟次發達土地利用區利用土地的程度較弱，土地構成的差別較大；另外，溫臺沿海雖然城市規模雖然比金衢麗土地利用區要小，但其憑借沿海港灣平原以及獨具特色的民營經濟優勢，帶動了土地的成熟發展；

全省建制鎮（202）范圍內，環杭州灣水網平原經濟發達土地利用區、金衢麗山丘盆地經濟次發達土地利用區、溫臺沿海港灣平原經濟發達土地利用區的土地利用有序程度依次降低。同時，總體上來看，建制鎮范圍內的用地結構信息熵和均衡度普遍小于城市范圍內的用地結構信息熵和均衡度，即建制鎮范圍內的土地利用簡單有序，相反，城市范圍內的土地利用多樣復雜，與城市功能、定位相協調。

四、意見及建議

1、優化結構，促進轉型

從我省城鎮土地用地結構看，普遍存在的第二、三產業用地比例不協調，工礦倉儲用地比例偏高，商服用地、基礎設施用地比例偏低的現象。建議在堅持“分類指導、有保有壓”的原則下，加大對重大基礎設施、現代服務業、高新技術產業等利于全省經濟結構調整和產業優化升級的重點項目的扶持，對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目，嚴格控制用地，通過優化調整土地利用結構，促進經濟結構轉型升級。

2、內部挖潛，集約利用

從我省城鎮土地調查數據看，空閑地或尚未高效利用的土地還有一定的比例，中小城市土地集約利用的潛力比大中城市大。建議針對不同的城市，結合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃制定詳細的土地集約利用指標體系，制定分類指導的城市土地利用政策，鼓勵優先使用存量土地，鼓勵將城鎮內利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下，合理確定土地開發方向，優化土地利用。建立城市土地集約利用評價體系，因地制宜地開發利用土地，做到經濟效益、社會效益和生態效益的統一。

3、規劃引導，科學配置

從三大產業帶土地利用結構分析看，還存在用地結構趨同現象。建議按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展”的原則，做好土地利用總體規劃與城鄉規劃、產業發展規劃等的銜接，充分發揮近期規劃的綜合協調作用，針對不同的產業發展目標，統籌安排規劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例，實現科學配置土地的目標。

4、加強監管，高效用地

國土資源管理對象復雜，范圍廣泛，任務繁重，社會公眾的需求也越來越高。運用現代科技信息手段，無疑是提高國土資源管理水平和效率的一個有效途徑。建立集遙感信息、土地利用現狀及變化信息、土地利用規劃等各類信息于一體的土地利用監管“一張圖”，在此基礎上，搭建土地利用綜合監管平臺，實現對“批、供、用、補、查”的動態監管，加強和規范土地利用全面、全程監督管理，促進各項用地依法依規、節約集約利用，提升國土資源管理科技水平，實現科學、高效利用土地。

表2 浙江省各分區城市（201）范圍內各類用地比重

表3 浙江省各分區建制鎮（202）范圍內各類用地比重

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東