義務教育學校布局:影響因素與政策選擇

雷萬鵬

(華中師范大學教育學院/基礎教育研究中心,湖北武漢430079)

義務教育學校布局:影響因素與政策選擇

雷萬鵬

(華中師范大學教育學院/基礎教育研究中心,湖北武漢430079)

改革開放以來,我國義務教育學校總量銳減并向城鎮集中。以省(市、自治區)為單元建立多元回歸模型,本文探討了影響義務教育學校數量變化的因素。結果表明:在校生數量是影響學校布局最主要因素。總體看,“自然型調整”是影響義務教育學校布局的主導力量;但2001年之后,“政策型調整”的作用力日益凸顯。從人口波動、城鎮化發展及城鄉教育一體化發展趨勢看,我國義務教育學校布局調整政策應實現戰略轉型,遏制“一刀切”式撤點并校行為、實施“小規模學校建設工程”、建立多元參與、民主決策的機制是學校布局調整政策改革的重點。

布局調整;自然型調整;政策型調整;小規模學校;民主決策機制

一、問題提出

改革開放以來,我國教育發生了巨大變化。2000年“普九”目標基本實現,2008年城鄉免費義務教育政策全面實施及2009年教師績效工資改革逐步推行,預示著義務教育由外延擴張向內涵發展轉型,促進義務教育優質均衡發展成為新的戰略重點。在此背景下,探討義務教育學校合理布局問題,思考以學校布局為核心的教育資源優化配置機制,對促進義務教育均衡發展有十分重大意義。

學校布局是指學校在地理空間上的分布。伴隨城鎮化發展,義務教育學校數量急劇下降,農村學校“空殼化”與城鎮“大班額”現象對城鄉教育一體化發展提出新的挑戰。根據對《中國教育統計年鑒》(1978—2008年)統計顯示,1978年至2008年,我國義務教育學校總量從106.2萬所減少到35.9萬所,30年共減少學校70.3萬所,減幅達66.2%。分城鄉看,1978至2008年,農村學校由102.3萬所減少到28.5萬所,城鎮學校從3.9萬所增加到7.4萬所。布局調整令城鄉學校結構發生較大變化,農村學校占義務教育學校比例從96.3%縮減為79.3%,城鎮學校從3.7%擴增到20.7%。分學段看,30年來小學和初中數量皆呈整體下降趨勢,但小學減幅遠高于初中。1978年至2008年,小學由94.9萬所減少到30.1萬所,初中由11.3萬所減少至5.8萬所。30年來,小學減少了68.3%;初中減少了49%。學校總量下降、學校向城鎮集中構成了我國義務教育學校布局調整的基本特征。

哪些因素導致義務教育學校變動?本文利用全國統計數據,深度探索影響義務教育學校數量變化的因素,以期為學校布局調整政策制定提供有益啟示。

二、文獻綜述

圍繞學校布局調整的研究文獻相當豐富。大多數研究從經濟學角度探討學校適度規模問題,也有學者從社會學、教育學視角分析學校布局調整政策對教育公平及教育需求的影響。

有研究指出,城鎮化發展與人口流動對學校布局影響深遠。首先,基礎設施改善為學校合并提供了物質基礎。美國國家農村教育協會2005年提交的一份關于農村學校合并的報告①指出:汽車的發明和道路鋪設使得學生在更短時間內去更遠的地方上學成為可能,由此減少了農村地區對“單間學校”(one-room school)的需求。同時,農村通訊設施改善,增強了農民獲取信息的能力,簡陋的“單間學校”已不能適應時代發展需求,合并小規模農村學校成為提高教育質量,滿足農民教育需求的重要途徑。其次,城鎮化背景下人口集中于城區,城區學校規模隨之增大,合并小規模學校成為必然選擇。

研究表明:人口規模、人口年齡結構與區域分布將導致學校數量和結構變化。人口數量增加、年輕化及居住分散將導致教育服務需求擴張,反之,學校布點將減少②。在中國社會轉型期,農村人口流動引發了城鄉教育資源分配和學校布局結構失衡問題。伴隨農民工大量涌入城市,城市教育供求矛盾日益嚴峻。“農民工子女學校”、外來流動兒童“入學門檻”、城市義務教育經費保障等問題挑戰了城鄉分割的教育體制,不適應城鄉一體化發展的學校布局結構亟需變革③。

經濟發展水平、區域地理環境及上學距離對學校布局有顯著影響。Lavy對加納農村地區基礎教育需求進行實證研究。研究結果表明:上學距離、社區環境等因素影響兒童入學機會,因此中小學布局應充分考慮上述因素影響,對貧困地區、農村地區和少數民族聚集區域來說尤其如此④。在學校布局規劃中,“學生上學距離”與“學校覆蓋人口”是影響學校布局調整的關鍵指標,運用地理信息系統(GIS)技術,有學者探討了學校空間可達性對教育資源合理配置及教育公平的影響⑤。除了純粹技術上的考慮,文化因素對學校布局的影響也日益受到關注。比如,在學生上學距離方面,有學者提出三種衡量方法:一是物理距離,即實際的空間距離,用公里來衡量;二是文化距離,當兒童不得不離開自己的社區到另一個把他們當作外人并對他們不友好的社區上學,從而導致輟學的距離;三是時間距離,考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學途中的時間⑥。

教育成本、效率及教育規模效益被視為學校布局調整的關鍵因素。教育規模效益旨在探討學生數量變化與生均成本之間的關系。當學生數量增加而生均成本遞減時,即產生了教育規模經濟效益。在教育實踐中,教育規模效益理論影響力極大。政策制定者及教育專家往往從教育成本效益出發,通過制定學校規模標準推動學校合并。在經濟理性與效益至上價值觀主導下,農村教學點及小規模學校往往成為布局調整的主要目標群體⑦。

此外,行政區劃與教育政策對學校布局的影響也不可忽視。Strang對影響美國各州學區數量的因素進行實證研究。結果表明:州級教育行政部門通過教育財政推動著學區合并,并最終影響學校數量變化和學校布局⑧。

現有文獻從理論和實踐層面對學校布局調整問題進行了大量有價值的研究。但也存在明顯不足:其一,對學校布局現象的描述多于對學校布局內在規律揭示,普遍缺乏對學校布局調整的實證分析;其二,在借鑒國外有關學校布局研究成果時,缺乏對我國國情及我國教育發展獨特矛盾的深刻理解,由此導致國外經驗借鑒存在一定盲目性。

鑒于現有研究之不足及我國義務教育學校布局調整中存在的主要問題,本文著重探討城鎮化、人口、財政、交通、區域特征和教育政策等因素對義務教育學校數量的影響。考慮到學校分布調整令農村小學數量急劇減少的事實,本研究也將探討農村小學數量變化的影響因素。

三、學校布局調整影響因素分析

考慮到全國縣(市、區)統計信息不完整性,本文以31個省(市、自治區)為基本單元,結合橫截面與時間序列數據建立數據庫。數據取自1995年至2008年《中國統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》及《中國教育經費統計年鑒》。基本統計方法是多元線性回歸模型。

結合文獻分析和我國教育發展實際,本研究試圖建立以下統計模型:

方程(1)、(2)是一般多元線性回歸方程,分別用來探討影響學校數量與結構的因素。其中: TSN表示義務教育學校數量,NPN代表農村小學數量。在回歸模型中,主要自變量的含義如下:

RM表示公路長度(公里/萬人):由區域公路里程和人口數折算得出,此變量用來反映交通基礎設施建設對學校數量及結構變化的影響。

NUM和NUM′分別表示義務教育學校、農村小學在校生人數(人),反映學齡人口變動。

NAL表示非農產業從業人員比率(%)。

FI表示人均地方財政收入(元/人):以年度地方本級財政一般預算收入與人口數之比表示。

EQ為城鄉教育均衡指標,是農村小學生均經費支出與全體小學生均經費支出的比值(下文簡稱為“小學均衡指數”)。此比值越大,表示農村小學與全體小學差距越小。本文用此變量來衡量城鄉教育均衡發展程度。

CS和CS′分別表示義務教育學校平均班額和農村小學班額(人/班)。

PY是代表學校布局調整政策的虛擬變量(控制組為2001年前),此變量為虛擬變量。考慮到2001年后我國基礎教育實行“以縣為主”管理體制改革,各地學校布局調整工作力度加大。此變量用以反映教育政策因素對學校數量變化的影響。

C和W代表東中西部的虛擬變量。由于我國區域經濟社會發展存在較大差異,以東部地區為參照,建立中部和西部兩個虛擬變量,用以反映區域差異對學校布局的影響。

表1是模型中主要變量的平均值和標準差。

表1 1995年和2008年相關變量平均值和標準差

從表1可以看出,1995年至2008年義務教育學校數(包括農村小學)和在校生數不斷下降,班級規模不斷提高;非農從業人員比率、人均財政收入及人均公路長度都在提高,城鄉小學均衡指數(小學生均經費差異)不斷縮小。

表2為模型回歸分析結果。從表2可以看出,模型1和模型2的擬合度都較好,R2分別為0.763和0.78。模型1和模型2的具體情況見表2。

表2 模型回歸分析結果

(1)影響義務教育學校數量變化的因素

模型1是義務教育學校數量回歸模型。在控制其他因素情況下,義務教育在校生數對學校數量有正向影響,義務教育學校班額對學校數量有反向影響。在控制其他因素的情況下,在校生數量減少1000人,學校數量將減少3所;班級規模每增加1人,義務教育教育學校數量減少621所。通過標準化回歸系數比較,可以看出義務教育在校生數的邊際影響力最大,其次是班額。

在控制其他因素情況下,非農產業從業人員比率對義務教育學校數量有正向影響,但這種影響沒有統計上的顯著性(p=0.544);人均財政收入對義務教育學校數量沒有顯著影響(p=0.087);人均公路長度對義務教育學校數量有顯著的負向影響(p<0.001)。在控制其他因素的情況下,人均公路長度每增加1公里/萬人,學校數量將相應減少92所。

從區域變量看,在控制其他因素情況下,東、中、西部地區義務教育學校數量存在顯著差異。與東部省份相比,中部和西部省份義務教育學校平均多5553和5091所。

從教育政策變量看,2001年新一輪布局調整政策的實施對學校數量有顯著影響。在控制其他變量的情況下,與2001年前的學校數量相比,2001年后每省平均減少3116所學校。

(2)影響農村小學數量變化的因素

為考察義務教育城鄉均衡對小學數量的影響,模型2⑩中引入一個新的變量:小學均衡指數(EQ),用來衡量城鄉教育非均衡性。從模型2可以看出,在控制其他因素情況下,農村小學在校生數對學校數量有正向影響,農村小學班額對學校數量有反向影響。在控制其他變量的情況下,農村小學在校生每減少1000人,將減少4所農村小學;班級規模每增加1人,農村小學數量將減少86所。通過標準化回歸系數比較,在所有自變量中,農村小學在校生數的邊際影響力最大。

在控制其他因素情況下,人均財政收入對義務教育學校數量沒有顯著影響(p=0.843),小學均衡指數對農村小學數量有顯著正向影響(p< 0.001),這表明城鄉小學發展越均衡,農村小學數量越多;人均公路長度對農村小學數量有顯著負向影響(p<0.001)。在控制其他變量情況下,小學均衡指數每提高1%,農村小學增加230所;人均公路長度每增加1公里/萬人,農村小學減少66所。

從區域變量看,在控制其他因素情況下,東、中、西部地區義務教育學校數量存在顯著差異。與東部省份相比,中部和西部省份義務教育學校平均多3508所和3197所農村小學;2001年新一輪布局調整政策的實施對學校數量有顯著影響。在控制其他變量的情況下,與2001年前比較,2001年后每省平均減少2510所農村小學。

四、結論與建議

綜合模型1和模型2分析結果,我們得到以下基本結論:

第一,義務教育學校數量分布存在區域差異。相比東部地區,西部與中部地區義務教育學校數量顯著多于東部地區;西部與中部農村小學數量也多于東部地區。非農產業就業人員比例及人均財政收入對義務教育學校數量都沒有顯著影響,人均公路長度對義務教育學校數量有反向影響,人均公路長度越長,義務教育學校數量越少。

第二,比較回歸模型標準化系數,可以看出在校學生數是影響學校數量變化的最主要因素。在控制其他因素的情況下,義務教育在校生每減少1000人,學校將相應減少3所;農村小學在校生數每減少1000人,將減少4所農村小學。總體看,生源數量下降是義務教育學校數量減少的決定性因素,農村小學在校生數量波動也是影響農村小學數量變動的最重要因素。

第三,在控制其他因素背景下,班級規模是影響學校數量的又一關鍵變量。班級規模越大,義務教育學校數量越少;在控制其他變量的情況下, 2001年后學校數量顯著下降,這表明新一輪義務教育學校布局調整政策效應已充分顯現;義務教育均衡發展程度對農村小學撤并有重要影響,城鄉教育發展差異越大,農村小學數量越少。

如何解釋上述研究結果呢?結合我國經濟社會和教育發展實際,我們嘗試給出如下解釋:

1.區域環境和經濟社會發展水平影響義務教育學校數量。受經濟發展水平、區域地理環境與人口居住方式等因素影響,中、西部地區義務教育學校布局相對分散,學校規模集中度遠低于東部地區,由此導致中部和西部義務教育學校數量(包括農村小學數量)遠遠高于東部地區。一定程度上看,義務教育學校數量分布的區域非均衡性受制于區域經濟社會發展的非均衡性。

2.在同一區域,社會經濟發展對義務教育學校數量變化的影響具有非線性關系,兩者關系比較復雜。人均公路越長,義務教育學校數量越少。這意味著交通設施改善,特別是農村普遍實施的“村村通”工程,有利于學生到更遠距離的學校上學,由此導致部分小規模學校(包括教學點、不完全小學等)被撤并到鄉鎮中心小學。非農產業從業人員比例和人均財政收入對義務教育學校數量沒有顯著影響,如何解釋上述結論?首先,我國城鎮化嚴重滯后于工業化。受戶籍制度及農村土地產權制度約束,農村人口向非農產業轉移并不能實現居民身份同步轉換。據全國1%人口抽樣調查顯示,2005年我國農民工隨遷子女(6-14周歲)為861萬,農村留守兒童(6-14周歲)達到3264萬人。農民工子女絕大多數滯留于農村老家的事實,一定程度上解釋了義務教育學校數量(包括農村小學數量)為什么沒有隨就業結構發生相應變化的現象。其次,人均財政收入對學校數量無顯著影響。這反映出財政收入與學校數量變化的非線性關系。一種可能的解釋是經濟發達地區與經濟不發達地區在學校布局調整中采取了類似的改革模式,比如強調“撤點并校”和“集中辦學”,由此導致經濟發展水平對義務學校數量改變沒有顯著影響。

3.在控制其他因素后,在校生數量是影響義務教育學校及農村小學數量變化最重要的因素。學生規模急劇減少導致義務教育學校數量急劇減少,這表明義務教育布局調整根本動力來自生源變動。換言之,人口因素及與人口相關的政策(比如計劃生育政策)是導致義務教育學校(包括農村小學)數量改變的最直接、最關鍵、最根本因素。相對而言,包括社會經濟發展水平、區域地理環境及教育政策變革等變量在內的影響力都不如在校生規模的影響力。

4.教育政策影響力也相當明顯,這種影響體現在三個方面:“大班額”、“擇校”與“布局調整政策”。

(1)班額對學校數量的反向影響,說明擴大班級規模對減少義務教育學校數量有重要影響。在義務教育學校布局調整過程中,擴大班級規模發揮了“蓄水池”的功能——擴大班額,降低教育成本,保障撤點并校后學生有學上。這也可以解釋為什么在學校布局調整力度最大的時期,城鎮“大班額”現象也最為嚴重。

(2)小學均衡指數對農村小學數量有顯著影響:小學均衡指數越低,農村小學數量越少。其內目前,城鎮地區出現的“陪讀”、“擇校”等現象就是對城鄉教育發展非均衡的一種自然反應,這不能不引起決策者高度關注。

(3)控制其他因素,與2001年前比較,2001年之后義務教育學校,特別是農村學校數量顯著減少。這顯示出基礎教育管理體制改革和新一輪布局調整政策成效顯著。2001年,《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》奠定了“以縣為主”教育管理體制。通過回歸模型分析,本研究進一步證實了基礎教育管理體制改革和新一輪學校布局調整政策對義務教育學校數量變化有重要影響。

如果將人口、區域環境、就業結構及經濟發展視為影響教育發展的外部因素,我國學校布局調整更多體現為“自然型調整”——順應人口、區域特征、經濟社會發展及城鎮化發展趨勢進行的調整。其中人口因素對義務教育學校數量變化有決定性影響。但另一方面,“城鎮大班額”、農村學生“擇校”、農村家長“陪讀”及2001年之后義務教育學校數量顯著減少的事實表明:義務教育學校數量變動受制于教育發展非均衡性、受制于基礎教育“以縣為主”管理體制及新一輪學校布局調整政策等因素的綜合影響。因此,我國義務教育學校布局調整也體現為“政策型調整”。總體看,“自然型調整”與“政策型調整”構成了我國義務教育學校數量變動及結構調整的兩大推力。考慮到在校生數量對學校數量變化的邊際影響力,“自然型調整”是影響義務教育學校布局的主導力量,但2001年之后,“政策型調整”的作用力日益凸顯。

實證分析表明:1995年至2008年在校生數量變化是影響學校數量變化的主要因素,我國學校布局調整乃順應人口變動和城鎮化發展的“自然型調整”,這一判斷有助于回應學界對學校布局調整政策的批判和質疑。站在歷史發展高度看,新一輪布局調整實乃應時而動,因勢而發,是在“自然型調整”基礎上的政策干預與介入。但問題另一面是:新一輪布局調整政策實施以來,不斷蔓延的“大班額”現象,曠日持久的城鄉教育非均衡問題及新一輪學校布局調整中出現的“一刀切”式撤點并校行為,表明“政策型調整”必須恪守合理限度,無節制地撤并農村小規模學校的行為應當被遏制。學校布局政策必須回歸教育本位,回應教育需求,尊重教育發展規律。

1.大規模“撤點并校”行為應當被有效遏制。由于在校生數量是影響學校布局調整的最關鍵因素,考慮到未來數年我國義務教育適齡人口出現回升趨勢,現有學校布局調整政策應當在“撤點并校”改革中保持適當限度。考慮到我國進入工業化中期階段,義務教育的供求矛盾將從“有學上”到“上好學”,對優質教育質量的追求將成為義務教育發展的重點,因此必須在解決“城鎮大班額”問題上下大力氣,布局調整改革不能以義務教育質量下降為代價。從戰略層面看,學校布局調整已經到一個關鍵階段,學校布局結構應當保持相對穩定。2009年,華中師范大學課題組對全國11省的調查數據顯示:未來五年,以村小和教學點為主要撤并對象的大面積撤點并校還可能繼續推進,其中教學點將被撤并的比例高達58.9%。這種趨勢應該引起社會各界高度關注。

義務教育學校布局調整面臨戰略轉型,著力促進城鄉中小學均衡發展應成為新的戰略重點。一方面要增加教育投入,在城鎮地區新建學校以滿足城鎮化及流動兒童就學需求;另一方面,在農村地區,特別是山高路遠區域,應當適當保留小規模學校以保證兒童就近入學的需求。

2.優化以中小城市和縣鎮為核心的學校布局結構具有重要的戰略意義。2020年,我國城鎮化率將達到50%以上,2010年中央一號文件提出重點發展中小城市和小城鎮。因此,在學校布局調整過程中,優化以縣鎮為核心樞紐的學校布局結構,加大對中小城市和縣鎮教育投資力度,通過新建、擴建學校,提高中小城市和縣鎮教育供給容量,應當是我國義務教育學校布局的戰略重點。從人口流動趨勢看,為有效推進城鎮化發展,減緩特大城市教育資源承載壓力,積極發展縣鎮教育作為城鄉教育發展的緩沖地帶,是城鄉一體化教育發展的必然選擇。

3.實施“小規模學校建設工程”,推動義務教育均衡發展。通過提升小規模學校教育質量,確保此類學校健康發展。長期以來,小規模學校(村小及教學點)在方便兒童就近入學,保障兒童公平入學機會等方面為我國農村教育事業發展做出了巨大貢獻。因此,在財政方面,各級政府應加大對小規模學校的財政支持力度,提升其辦學條件和師資水平,解決小規模學校的生存發展問題,從而避免由于撤點并校帶來的學生失學、輟學、上學難等問題。在管理方面,可采取“聯校走教”、“一校制”、“捆綁發展”等方式,以中心學校帶動周邊村小及教學點共同發展,擴大優質教育資源覆蓋面,縮小城鄉差距,推動城鄉教育一體化發展。

4.在校車管理、寄宿制學校人員與經費保障等方面實行配套改革,提升布局調整政策實效。實證研究表明:交通條件改善有助于學校布局調整,但相應的配套措施應及時跟進。在交通方面,各地應積極探索專業化校車制度,根據我國經濟社會發展實際,我國中小學校車運營應建立“政府統籌、部門合作、專業化運作”的模式,確保學生上下學的交通安全。在寄宿方面,自2004年“農村寄宿制學校建設工程”啟動以來,我國寄宿制學校辦學條件有了大幅提升。但寄宿制學校發展仍然面臨許多困境。首先,單一化的教育經費撥款模式制約了寄宿制學校的發展。調查顯示,寄宿制學校生均公用經費支出遠大于走讀學校。因此,改善寄宿制學校辦學條件的同時,應加大對寄宿制學校的公用經費投入,促進其可持續發展。其次,寄宿制學校功能性的擴張增加了對生活教師、寢室管理員和保安的需求。地方政府應根據實際需要,為學校配備足額的教職工,并在編制和財政上予以保證。

5.強化中央與省級政府責任,建立多元化決策機制,確保學校布局調整政策的科學性、合理性與實效性。針對義務教育學校布局調整中各地盲目撤并學校的行為。2010年《教育部關于貫徹落實科學發展觀,進一步推進義務教育均衡發展的意見》中提出,對條件尚不成熟的農村地區,要暫緩實施布局調整,對必須保留的小學和教學點,要加強資源配備,撤并學校必須充分聽取人民群眾意見。

由于我國區域間、城鄉間存在巨大差異,應建立公眾廣泛參與的學校布局調整決策機制,讓家長、教師、社區等各界人士共同參與布局調整決策。以程序公正保障結果公平,以多元參與推進決策民主化,這是遏制部分地區“一刀切”式撤點并校行為的制度保障。如此,學校布局調整方能吸納民意,造福民眾,真正讓人民滿意。

注釋

①J.Bard,C.Gardener,R.Wieland.Rural school consolidation report:history,research summary,conclusions and recommendations.Norman,OK:National Rural Education Association,2005.

②S.Heshcovitz.“Socio-Spatial Aspects of Changes in Educational Services:TelAviv and Jerussalem,1970— 1988.”The Service Industries Journal11.A pril(1991): 137-153.

③雷萬鵬:《將農民工子女納入區域教育規劃》,《中國教育報》,2009年2月28日。

④V.Lavy.“School Supply Constraints and Children's Educational Outcomes in Rural Ghana.”Journal of Development Economics51.December(1996):291-313.

⑤I.Attfield,M.Tamiru,B.Parolin,A.D.Grauwe.Improving micro-planning in education through a Geographical Inf ormation S ystem:Studies on Ethiopia and Palestine.Paris,France:International Inst.for Educational Planning,June,2002.

⑥D.Lehman.Bringing the school to the Children: Shortening the Path to EFA.World bank,A ugust,2003.

⑦A.J.DeYoung,C.B.Howley.“The Political E-conomy of Rural School Consolidation.”Peabody Journal ofEducation67.Summer(1990):63-89.

⑧D.Strang.“The Administrative Transformation of American Education:School District Consolidation,1938-1980.”A dministrative Science Quarterly32.September (1987):352-366.

⑨公路里程指在一定時期內實際達標的等級公路,并經公路主管部門正式驗收交付使用的公路里程數。

⑩考慮到模型2中非農產業就業比例(NAL)與其他變量存在顯著相關,不符合多元線性回歸模型假設,因此模型2中未加入這一變量。

責任編輯 曾新

2010-04-26

國家社會科學基金教育學重點課題“城鎮化進程中的教育變遷研究”(AHA090003);教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“義務教育學校布局問題研究”(09JZD0035)