貧困村互助資金發展現狀及政策選擇

蔡志海

(華中師范大學湖北省社會發展與社會政策研究中心,湖北武漢430079)

貧困村互助資金發展現狀及政策選擇

蔡志海

(華中師范大學湖北省社會發展與社會政策研究中心,湖北武漢430079)

通過對國務院扶貧辦和財政部聯合開展試點的“貧困村村級發展互助資金”(簡稱互助資金)進行的大規模問卷調查,全面考察了互助資金在各地農村試點三年來的基本制度安排、運行狀況和績效。在此基礎上,文章深入分析了目前我國農村互助資金發展中存在的五大困境:制度困境、資金困境、管理困境、風險困境和績效困境,并一一提出了走出這些困境的可能性政策選擇。

農村微型經濟組織;互助資金;社區發展;基層治理

改革開放以來我國農村地區的金融需求不斷增長,但是與巨大而多樣化的金融服務需求相比,我國農村金融體系所提供的金融服務仍非常不足。因此,創新金融服務供給機制,對于農村貧困地區而言,具有重要的意義。2006年5月,國務院扶貧開發領導小組辦公室和財政部聯合在14個省(自治區)啟動了“貧困村村級發展互助資金”(簡稱“互助資金”)試點工作,探索財政扶貧資金使用管理和農村微型金融發展的新機制和新模式。

本研究項目中所調查的互助資金組織,是指以政府無償提供的財政扶貧資金為基礎,以資金的有償使用和滾動發展為基本宗旨,以村民自我管理為原則的資金互助組織?；ブY金不包括由婦聯、各種NGO等所開展的小額信貸組織,也不包括由銀監會所推動的農村資金互助社。本調研主要關注互助資金在各地試點三年來的基本運行狀況、運轉機制、安全性、可持續發展能力、經濟與社會績效、存在的問題等,以便為下一步的試點推廣工作提出政策咨詢意見。

圍繞研究目的,主要采用問卷調查方法來收集所需資料。作為國內第一次對互助資金開展的大規模問卷調查,在調查點的選擇上,根據國務院扶貧辦提供的有關資料,選取了互助資金試點開展相對較早、比較有代表性、能夠反映互助資金試點狀況的黑龍江綏濱縣、河北圍場縣、山東臨沭縣、陜西商南縣、河南葉縣、安徽霍山縣和金寨縣、四川旺蒼縣和儀隴縣等7個省的9個縣作為調查點。然后,在縣一級,采用簡單隨機抽樣的方式,每個縣選取2個鄉鎮(或項目點),每個鄉鎮選取1個行政村(或項目點),共18個行政村(或項目點)。對設在18個行政村(或項目點)內的互助資金組織,填寫機構問卷;同時按整群抽樣的方法在抽出的行政村(或項目點)內各抽取80-100戶居民進行入戶調查,填寫農戶問卷。全部調查于2009年7月間完成,最終獲得有效機構問卷18份,農戶問卷1648份。

一、調查對象的背景信息

(一)社區基本情況

1.人口與農戶

在開展互助資金試點的9個縣共選取了18個互助資金組織①,它們所面向的農戶總數為12764戶,平均每村510.6戶;18個互助資金組織覆蓋社區總人口45218人,平均每村1808.7人。每個組織覆蓋農戶中建檔立卡貧困戶平均248.2戶、815.8人,平均每村為175.8戶、577.9人,占村莊平均總戶數和平均總人口的比重分別為34.4%和32.0%,社區內貧困人口比重相對比較高。18個互助資金覆蓋社區中,領取低保的農戶數平均每村有55.9戶,占村莊平均總戶數的百分比為10.9%。

在農戶調查中,共獲得有效樣本1648份,其中男性占65.8%,戶主占67.4%,村干部占4.8%,互助資金管理人員占5.7%,在本縣以外打過工的占35.7%。樣本平均年齡為47.5歲,平均受教育年限為5.51年,平均家庭人口數為4.15人,其中在外打工的人數為0.92人,仍在上學的人數為0.76人。

2.經濟狀況

2008年的農民人均純收入,最高的有5300元,最低的只有786元,平均為2627.6元,相比2008年全國農民人均純收入的4761元低了2133.4元,僅為全國農民人居純收入的55.2%。18個互助資金試點社區收入來源的大部分是依靠種植業和打工收入,兩者相加平均占到村莊總收入的50-70%,而養殖業、商業運輸業則占到15-30%左右,村級工業基本是一片空白。1648名農戶家庭平均收入為26505.37元,而平均支出則為19948.38元,收支相抵為6556.99元?？偟膩砜?無論是農戶家庭經濟狀況還是村莊集體經濟狀況,所調查的村莊大都處于較差水平。

3.社會發展狀況

調查發現,大多數貧困村的基礎設施、公共服務、社會事業等非常落后。以村莊離最近的正式金融機構網點的距離為例,互助資金組織覆蓋的18個社區平均離最近的正式金融網點的距離為6.57公里,反映出較低的正規金融可獲得性。

(二)互助資金基本制度安排

1.資金規模、來源與產權

18個互助資金組織除了山東的兩個互助資金組分別覆蓋5個村和4個村外,其他的均為一村一個,涉及的資金規模都不大,拋開這兩個覆蓋范圍大的互助資金組織,其他16個互助資金組織平均資金規模為34.61萬元,互助資金的資金規模相對較小。

互助資金主要來源于國家財政扶貧資金及地方財政配套、成員入股資金。國家財政扶貧資金,每個行政村為15萬元,有些地方的財政還會再撥付一部分資金。平均每個組織的財政撥款、成員入股金、占用費積累、其他來源占每個組織平均資金規模的比例分別為50.7%、41.7%、1.8%、5.8%,財政撥款和成員入股合計占到了92.4%。

就其產權來看,18個互助資金組織除山東由全縣統一注冊外,其他16個組織有12個注冊在民政部門,而2個注冊在工商部門,還有2個尚未注冊。18個互助資金組織中資金量化為個人股份和未量化為個人股份的各占50%,收益分紅的和不分紅的也各占一半,只有3個可以開展資金運作外的經營性業務。總體來看,互助資金的產權本身并不明晰,在各地的注冊方式、資金所有權和業務運作方式差別較大。

2.監管體系

就內部監管來看,根據互助資金的政策,互助資金由村民自我管理,這一點在全部18個互助資金組織中都得到了體現。互助資金的管理人員大都由村民民主選舉產生,其中14個由村民直接選舉產生,其他4個由組織下設的小組長選舉。

就外部監管來看,互助資金管理人員的產生大多不需要經過村兩委或政府部門的推薦或批準?；ブY金組織一般都是獨立運作,分別只有1個機構借款需經過村兩委審批,2個機構借款需經過政府部門審批,全部無需正規金融機構如銀行或信用社的審批。在財務管理指導方面,互助資金組織主要接受財政部門在財務管理上的指導,而較少得到外部NGO或正規金融機構的財務管理指導。

3.借還款規則

互助資金總額有限,借款額度較小,一般以6000元為上限,借款最長期限為12個月;還款方式也較為靈活,有按兩周、按月、按季度等分期還的,還有到期一次性還的,各地情況不一。借款利率(占用費率)從每月5-10‰不等,平均為6.88‰②。借款給農戶時,只有2組織個需要借款人提供財產擔保或抵押,其他均不需要財產擔?；虻盅?15個組織要求有他人的擔保。

4.加入與退出

互助資金可以吸納農戶入股資金,并且獨立行政村內設立的互助資金只能吸納本村村民入股。雖然沒有交納入股資金的農戶也可以借款,但是均需要尋找一位已交納入股金的農戶擔保才能借款。入股成員在借款還清后可以退出互助資金,但是一般有一定的時間限制,且僅退還個人入股金,而不退還財政資金量化為個人股金的部分。

二、互助資金的運行與績效

(一)農戶參與狀況

1.認知與態度

在開展互助資金試點的社區,53.5%的受訪村民對互助資金非常了解或比較了解,而不了解的占28.4%,而且,交叉分析顯示男性、戶主、村干部、擁有縣外打工經歷的人相對更了解互助資金。超過70%的農戶對參與互助資金積極性高,積極性不高的只占12.4%。

總體上看,農戶對互助資金參與積極性尚可,但互助資金的認知度并不太高,一定程度上反映出互助資金試點工作存在的問題。

2.行為與事件

1645名應答的互助資金試點村村民中,加入了互助資金組織的有1155名,占70.2%,參與率較高;1644名應答者中交納了入股金的有1139人,占69.0%,平均每戶交納的股金為661.3元。

從互助資金組織角度看,平均每個互助資金組織覆蓋的有借款資格的農戶為381.6戶。調查最近12個月(2008年7月-2009年6月)③的借款筆數可以發現,18個互助資金組織12個月借款筆數最少的只有13筆,最多的有482筆(覆蓋5個村),平均每個組織借款筆數117.1筆,平均到每個村則為84.3筆,平均到每戶借款筆數僅為0.17筆。具有借款資格的、但卻從未借款的農戶數量占機構覆蓋農戶總數的百分比,最高的達到90.4%,最低為4.0%,超過50%的有4個機構,平均為34.3%。

由此可見,互助資金盡管對農戶的借款準入門檻較低,但是目前互助資金組織借款的筆數并不高,還有很多農戶從來沒有向互助資金組織借款,因而其還有較大的發揮其扶貧作用的空間。

(二)運轉成本與財務業績

1.成本

大多數互助資金組織沒有獨立的辦公地點,往往與村委會共用辦公場所,辦公條件也非常簡陋,辦公成本都較低,最近12個月每個組織的平均辦公成本為1306.7元。截至調查期間,平均每個機構領取報酬的人員數為4.8人,過去12個月全部管理人員的報酬及獎金總額平均每個機構為3921.5元,每人僅為811.4元。過去12個月,其他成本平均965.9元。過去12個月,每個機構的全部成本平均為6194.1元。④較低的運行成本基本符合互助資金制度設計的初衷。

2.收益

由于互助資金要實行周轉使用,因此資金存入銀行產生的利息就比較少,過去12個月18個互助資金組織平均存款結算利息為146.8元。借款業務獲得的占用費是收益的主要來源,平均每個機構為24548.5元,其中最低的只有662.4元,最多的有17萬元。這些收益一部分用于管理成本扣除,一部分用于激勵互助資金管理者,還有少量用于入股村民的分紅。

(三)安全性與風險控制

1.借款安全

最近12個月,2個互助資金組織中存在農戶未全部按期還款的情況,分別有1筆和6筆,占該互助資金最近12個月借款總筆數的15.4%和5.6%。而最近12個月借款到期時未還清借款的情況在4個互助資金組織中存在,分別只有3、1、3、1筆,分別占該互助資金最近12個月借款總筆數的5.2%、15.4%、6.1%、0.5%,其逾期借款余額分別為9000元、2825元、9000元和7748元。因此,從目前來看,互助資金的系統性風險相對是比較低的,這在一定程度上得益于還款方式、擔保規則等良好的制度設計。但是,長遠來看,互助資金的風險性仍然不可避免地存在,除了制度設計還需要依賴村莊內部的信用體系的建構,才能確保資金運作的安全性。

2.資金管理安全

14個互助資金組織在銀行開設了法人賬戶,占77.8%。由于僅有4個機構在辦公地點有保險柜,因此類似隔夜未能存入銀行的周轉現金大多存在私人家中,一般由會計或出納保管,因此周轉現金的管理上有一定的安全隱患。

18個互助資金組織借款的發放有15個是在辦公地點,占83.3%,有2個是由信用社網點代為發放,占11.1%,還有1個是直接送至村民家中。18個互助資金組織中借款集中在特定日子發放的有11個,還款集中在某些日子的有10個,而借款日和還款日都集中在某一天的有8個,借還款日的集中在一定程度上可以降低資金管理風險。

3.呆壞賬處理預案

盡管互助資金有良好的還款保障機制,農戶有相對較好的信用,但是貧困村農戶的收入是不穩定的,因此就可能出現借款不能償還的情況,出現呆賬壞賬。風險準備金是應對呆壞賬的主要預案,但是18個機構僅有6個機構提取了風險準備金,其中2個是按照借款余額的1%和0.3%提取,另外4個則是按照占用費的10%、10%、15%、15%提取。因此,試點村的呆壞賬處理預案尚未全部建立起來。

調查還發現,只有4個機構使用了電腦進行財務管理并具有基于電腦的風險識別與預警程序,其中2個機構在逾期未還借款達到一定量時電腦財務軟件具有自動凍結全部借款的功能。這表明,互助資金連鎖反應防范機制相對較弱。

(四)成長性與可持續發展能力

1.人員

過去12個月,平均每個互助資金組織新增成員102.2戶,平均到每村為73.56戶,占村莊平均戶數的14.4%。就管理人員而言,互助資金管理人員報酬都比較低,過去12個月報酬有所增加的互助資金組織僅有3個,占16.7%。相比較大的工作量,過低的薪酬導致對互助資金管理人員的激勵不足。

2.資金

互助資金組織資金的增長主要來自成員入股金,最近12個月,18個互助資金組織中新獲得的成員入股金平均為66813.9元,平均每個新加入的成員交納股金為654.0元;機構收益轉本金平均每個組織為2892.7元。總的來看,過去12個月,18個互助資金組織中16個本金有所增加,平均每個增加本金額為12.84萬,成員入股金占本金額的一半以上,其他主要為政府財政注資。從互助資金的利潤率來看,以過去12個月的總收益除以組織擁有的資金總額,可以發現大多數組織的資金利潤率很低,平均僅為4.7%。

(五)資金使用效率

1.資金周轉狀況

從表1可以發現,18個互助資金組織最近12個月累積借款總額平均為67.5萬元,平均到每個村是48.6萬元。進一步考察,最近12個月,借款總額與各個互助資金擁有的資產總量的比率,借出的資金超過自有資金總量的組織有6個,也就是說過去12個月其資金周轉了1次以上,18個組織平均周轉次數為1.12次⑤。過去12個月的平均還款額為每個組織42.9萬元,平均到每個村是30.8萬元,為過去12個月平均借款總額的63.4%。截至目前,除一個組織數據缺失外,17個組織借款余額平均為32.3萬元,進一步考察這17個組織目前的借款余額與當前擁有的資金總額的比率,可以發現,資金借出比率高于0.5的有8個機構,平均為0.59。而目前18個互助資金組織擁有的有借款的戶數平均為117.5戶,每個村為84.6戶,占村莊平均總戶數的16.6%。總的來看,互助資金雖然發揮了效用,但資金周轉率和借出率都不高。

表1 18個互助資金的資金周轉狀況

2.借款使用效果

盡管互助資金的借款額度不大,農戶利用所借資金還是實現了增收。2008年有借款的566名農戶中,拋開99人用于非生產性支出,其余467人中表示利用該借款賺了錢的有366人,占78.4%,其中最少的賺了40元,最多的賺了5萬元,平均賺取3583.8元,其收益分布如下圖1所示;表示沒有賺錢也沒有虧本的有95人;而賠錢的僅為6戶。全部467人平均盈利為2781.5元。⑥

圖1 2008年有借款農戶的借款收益分布

(六)扶貧效果

互助資金的目標之一是緩解貧困農戶生產資金短缺問題。調查發現,在14個提供了相關數據的互助資金機構中,平均每個組織擁有借款資格的建檔立卡貧困戶為73.7戶,但是其中從未借過款的平均有46.1戶,即有60%的貧困戶從未借過款。究其原因,主要不外乎三個方面:一是貧困戶自身擔心無力償還而不敢借款;二是因為沒有合適的生產經營項目;三是互助資金組織為避免風險,不愿意借款給特別貧困的農戶。

從過去12個月建檔立卡貧困戶借款總額來看,13個提供了此項數據的互助資金組織中,貧困戶的借款總額平均僅占該互助資金組織12個月借款總額的21.2%。很多貧困戶借不到款、不敢借款,一定程度上反映出互助資金實際運作中目標瞄準上的偏移⑦,即能夠借款的是那些有一定的經濟基礎因而具備償還能力的農戶。

(七)農戶評價與滿意度

從農戶自身評價的角度看,65.6%的農戶認為非常有用或比較有用,16.2%的農戶認為沒有多少用,而覺得完全沒用的只占2.9%。調查中,當問及農戶為什么覺得互助資金對滿足借款需求沒有用時,多數農戶認為主要原因是:貸款額度太小、還款期限太短、還款方式麻煩、占用費率過高。

圖2 農戶對互助資金作用的評價得分

關于農戶對互助資金作用的評價,如果對“非常管用-很不管用”分別賦值“5-1分”,則可以加權計算出各項的得分,排在前三位的分別是提高生產經營能力(4.29)、增強村民交往合作(4.02)和促進改善村民關系(4.00),如圖2所示。從數據可以發現,互助資金這一扶貧模式的初始目標在很大程度上得到了實現,它不僅幫助村民提高了生產經營能力,同時也加強了村民之間的互助合作關系。

三、互助資金發展的困境與政策建議

(一)制度困境及其對策

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》特別提到鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務?；ブY金的試點實踐與黨中央的精神是高度一致的,但是目前尚沒有一套完備的正式法律法規來規范互助資金的運作。以互助資金組織的注冊為例,按照現行法律規定,互助資金在民政注冊規定不能有國家財政資金參與,不能有經營性質;而在工商部門注冊屬經營性質,要涉及稅收等有關問題。

要解決互助資金發展的制度困境,關鍵在于外部制度供給和制度創新。當然,這不是一個僅由互助資金試點的推出部門和試點單位就能實現的工作,它涉及整個農村微型金融體系的創新和相關制度的改革問題。要解決這個問題,關鍵在于明確互助資金的性質,究竟是金融性質還是扶貧性質,抑或是兩者兼有。性質定位清晰后,才能保證相應的制度供給能為互助資金及其他農村微型金融的發展提供強有力的制度保障和支撐,即所謂“名正言順”。從當前的情況來看,應該將互助資金定位為貧困地區的農民互助合作組織,在條件成熟后可考慮向綜合性合作社轉變,甚至在制度許可條件下向普通金融機構轉變。

(二)資金困境及其對策

目前,互助資金的資金來源主要有兩個方面,一是來源于財政的扶持,二是來源于社區內的農民入股。很顯然,財政大量扶持并不現實,而貧困村的農民本來就缺乏資金,所以經由這兩個主要渠道形成的資金總量是比較少的,難以完全滿足農民的借款需求。

要解決這個問題,最主要的還是要從金融制度創新和金融合作上開展探索。一方面,如果包括互助資金在內的現存農村微型金融能夠注冊為銀行類的金融機構,則可以吸收存款,資金壯大的潛力將非常樂觀。當然這取決于金融制度的供給狀況,目前來看還不是十分樂觀。另一方面,可以探索互助資金與農村信用社、農業銀行、農業發展銀行等正規金融部門之間的資金互助與合作,正式金融機構可以將尋找出路的資金貸款給互助資金組織,從而壯大互助資金的資金量,這也能在一定程度上緩解互助資金的資金短缺問題。

(三)管理困境及其對策

現階段互助資金管理存在著幾個主要的困境。一是“民有、民管、民享”中的基本原則并未得到充分落實,賦權不充分,不完整。有些地方政府和村兩委對互助資金的干涉過多,政府、村兩委與互助社之間的權利邊界不清晰,導致農戶對資金的所有權被虛置,互助資金作為合作組織的功能得不到發揮⑧;有些地方互助資金社員的民主選舉、民主監督只有形式上的保障,而沒有實質性的落實。二是互助資金的財務管理、會計核算水平較低。三是互助資金的管理還面臨人力資源的困境。

互助資金要走出管理的困境,要從幾個方面入手:一是加強指導和監督,促使互助資金組織完善內部管理制度,特別要強調其管理的民主性、透明度,杜絕內部人控制現象的發生。要充分賦權于民,讓農戶參與互助資金的管理和監督,通過互助合作提高農民能力和組織化程度。二是要切實改善辦公條件,提高財務管理和會計核算的水平,可考慮加強外部的監管、指導和支持,如政府扶貧財政系統、正規金融機構等。三是采取有效的內部激勵機制,使得有人愿意從事互助資金的管理工作。四是要通過能力建設,加強互助資金管理人才的培訓力度,提高管理人員素質。

(四)風險困境及其對策

從本次調查來看,互助資金的資金風險似乎并不突出,大多數地方的互助資金管理人員認為互助資金不存在風險。但是事實并非完全如他們所言,只要是借款,就必定存在風險,只不過有些風險暫時尚未顯現出來而已。就互助資金的風險來看,突出地表現為四個方面:一個是管理人員風險意識不夠;二是借款安全無法保證;三是資金管理存在漏洞;四是呆壞賬處理預案缺失。

要解決這四個問題,可以考慮從這幾個方面入手:第一,加強對管理人員風險意識的教育,幫助他們認清借款風險所在,同時還要明確互助資金的責任主體。第二,通過加強農戶信用意識和相關制度建設來確保借款安全。既要通過諸如小組聯保等制度來規范借款戶的借款行為,同時更要通過建構良好的社區信用環境來確保借款安全。第三,加強資金管理的安全措施。要防范管理風險,一方面加強制度建設和監管力度,明確資金管理責任人;另一方面要更新硬件設施,如購置保險柜。第四,要制訂呆壞賬處理預案,建立資金風險連鎖反應機制。互助資金組織要提取風險準備金,用風險準備金來應對可能出現的呆壞賬;同時,通過電腦軟件來監測和控制可能出現的資金風險。

(五)績效困境及其對策

互助資金雖然總量不大,但是仍能發揮較好的作用,但是就目前來看,其作用的發揮還有相當大的空間。這可以從互助資金的覆蓋面、資金使用效率、借款使用效果、益貧效果、綜合促發展效果等多個方面體現出來。調查中,雖然很多地方政府和相關職能部門人員以及互助資金的具體管理人員都抱怨互助資金的總量太小,不能滿足農戶需求,但是調查數據卻表明,哪怕是這些被抱怨“太少”的資金,也沒有被滿負荷或最大限度地發揮作用。一方面是嫌資金量少,另一方面卻是錢未能“盡其用”,這一悖論真實地存在于當前互助資金試點社區。如果深入分析其原因,不難發現最根本性的原因在于資金與效益的低關聯性導致農戶不敢借錢、組織不愿借錢,這也是互助資金目前績效困境的根本所在。

從這個意義上說,互助資金績效困境的出路并非是一味地擴大資金規模,而是如何將現有的資金發揮最大的效益。因此,解決互助資金績效困境的出路應該是更好地發揮互助資金與生產合作相結合的優勢,促進農村產業結構的調整,特別是促進傳統種植業結構的調整,實現資金與效益的掛鉤。當農戶通過參與互助資金組織,通過向互助資金借款帶來了切實的效益時,通過互助合作體會到其在特定時期的不可或缺性時,互助資金的績效就被最大化了。

注釋

①其中16個組織是每個覆蓋1個行政村,另外山東省臨沭縣的2個組織分別覆蓋5個、4個村,因此所調查的18個互助資金組織實際上總共覆蓋了25個行政村。

②調查的18個機構大多提供的是名義利率,但由于互助資金的還款方式,決定了其實際利率還要高一些,相對正規金融的借款利率來說一般都要高出不少。

③調查的是最近12個月的情況,但是其中河北省圍場縣的2個互助資金組織僅運營了4個多月,安徽霍山縣的1個組織僅運營了6個月,山東臨沭縣的1個互助資金僅運行了7個月,這4個組織以實際運行時間來統計數據。

④個別機構提供的成本數據是2008年全年的情況。

⑤考慮到過去12個月該組織可能新增資金,因此這樣計算的資金周轉率可能會稍微偏高。不過,調查發現,過去12個月大多數組織新增本金很少,故采用當前資金總量作為分母來計算周轉次數并不會造成大的誤差。

⑥這里所說的賺錢或盈利并沒有扣除人工成本。

⑦王國良:《微型金融與農村扶貧開發》,北京:中國財政經濟出版社,2009年,第189-190頁。

⑧陸漢文,鐘玲:《組織創新與貧困地區“村級發展互助資金”的運行》,《農村經濟》2008年第10期。

2010-01-21

國務院扶貧辦項目“中國農村貧困地區村級扶貧資金互助組織發展現狀與政策選擇”

責任編輯 王敬堯