加快住房保障制度建設

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2010年10月15日至18日在北京召開了中國共產黨十七屆五中全會，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二五規劃的建議》。“建議”根據國內外經濟社會發展情況，明確提出了指導“十二五”規劃的基本思想：“以科學發展觀為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經濟長期平衡發展和社會和諧穩定，為全面建成小康社會打下具有決定意義的基礎。”這也就為住宅與房地產這個國民經濟重要的產業部門和民生部門，轉變經濟發展方式，加快住房保障制度建設指明了發展的方向。

轉變住房經濟發展方式，加快保障住房制度建設

五中全會提出，“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”。居民住房，是目前最大的民生問題。這是由我國經濟發展，經濟體制改革，住房制度改革、住房建設和發展方式決定的。

改革開放以來，我國經濟社會得到了快速的發展。經濟發展促進了工業化；工業化發展促進了城市化。我國城市化水平已經達到了46.6%，城市化進入了加速發展的時期。經濟發展提高了居民收入水平，增大了城市居民對改善住房的需求；城市化的發展，使大量農民進入城市，住房問題成為他們迫切需要解決的問題。這樣就使住房問題變成社會問題。我國經濟社會發展正好處于這樣一個發展時期。

市場經濟體制改革，要求把住房納入市場經濟運行的軌道。通過住房制度改革，實現了住房商品化，我國基本上建立了與市場經濟體制相適應的住房制度。但是，由于住房制度改革還不完全到位，住房制度建設還存在著不完善的地方，從而使住房問題成為我國當前社會各界關注的熱點問題。

住房市場經濟運行規律和當代各國住房發展的實踐都表明，完善的與市場經濟體制相適應的住房制度，是由兩個部分組成，即住房市場與住房保障制度有機構成的住房體系。這是由住房經濟和住房社會性質決定的。住房在物質上是由土地與地上房屋建筑物構成的。土地的有限性和位置的不可移動性，決定了住房經濟的壟斷性；住房是人類最基本最必需的生存資料，是人類生存權的基本要求，這就決定了住房的社會性，以及住房準公共產品的性質。在市場經濟條件下，經濟的壟斷性和公共產品，造成了“市場失靈”。“市場失靈”要求國家或政府進行干預或對“市場失靈”的地方進行彌補。住房保障制度就是對住房市場失靈干預或彌補的形式。這也就決定了，在市場經濟體制下，住房保障制度不是可有可無的，而是由市場經濟體制與住房的經濟社會性本身所要求的一種制度安排。所以，建立社會主義市場經濟體制，把住房納入市場經濟運行軌道，就必須建立與市場經濟相適應的住房保障制度。

國務院于1998年召開的全國住房制度改革會議，以及下發的《關于進一步深化住房制度改革，加快住房建設的通知》，雖然已經明確地提出了建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。但是，在住房制度建設和住房建設供給的實踐發展中，由于種種原因，沒有得到很好的貫徹和落實，轉而把居民住房問題完全交給了住房市場。問題還在于，在發展住房市場的同時，又把住房這個消費品，變成了投資投機品；把以消費為主導的住房市場，變成了以投資投機為主導的住房市場。

由土地的有限性與位置的不可移動性，決定的住房供給的有限性和住房市場的壟斷性，以及由住房供給的壟斷性，決定了住房價格只能是一種壟斷性的價格。按照馬克思的說法，住房這種壟斷價格，只能由購房者購買欲和支付能力決定。在住房市場成為投資投機市場的情況下，投資投機者為了從購買價格和出售價格差距中獲得價值的增值，依據“買漲不買跌”規律，就不斷地推高住房價格。這就是我國住房價格居高不下、不斷上漲的重要原因。

無論是從理論上說，還是從實踐上看，在市場經濟體制下，住房保障制度是住房制度有機的構成部分；沒有完善的住房保障制度，與市場經濟體制相適應的住房制度就是不完善的。所以，要“把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”，就必須使住房由投資品，回歸為消費品；把投資主導型的住房市場，轉變為消費主導型的住房市場。把住房市場機制與住房保障制度有機地結合起來，加快住房保障制度建設，才能切實解決居民的住房問題。

深化體制改革，是加快住房保障制度建設的根本保證

加快住房保障制度建設，是轉變住房經濟發展方式的重要內容。要加快住房保障制度建設，必須深化體制改革。五中全會明確指出：“改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力”；所以要“以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”，即“大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化”。這些體制改革，就為轉變住房經濟發展方式，加快住房保障制度建設提供了制度保障。

第一，“推進行政體制改革”，就是要轉變政府職能，建立公共服務型政府，把“保障和改善民生”作為改革的“根本出發點和落腳點”。今年10月13日，住房和城鄉建設部、國土資源部、監察部聯合發文（即15號令），提出對省級政府穩定房價和住房保障工作進行考核，并在第四季度對違法嚴重地區政府主要領導人員進行約談，直至追究行政責任，即建立對地方政府解決居民住房問題的問責制度。這項政策清楚地表明，中央要求各級地方政府，把建立住房保障制度，作為“保障和改善民生”工作的重要內容，并通過問責制度加以落實。

第二，“加快財稅體制改革”，就是進一步完善財政分配和稅收制度的建設。其中與住宅和房地產關系密切的主要是關于土地出讓金和房產稅的問題。由于1994年中央與地方分稅制改革中存在著一些不完善的問題，使地方政府財政收入過度地依賴土地出讓金，從而形成了“土地財政”的局面。“土地財政”不僅推高了住房價格，造成土地供給結構不合理，而且也增加土地違法案件的發生。深化財政分配體制改革，進一步理順中央財政與地方財政的關系，加強對城市土地市場、土地出讓方式和土地出讓金的分配和使用管理，才能有效規范地方（城市）政府行為，徹底解決“土地財政”問題。

第三，“深化金融體制改革”，對規范住宅與房地產經濟運行也會產深遠的影響。住宅與房地產是資金密集型的產業部門。我國住宅與房地產開發建設和銷售，或房地產供給與需求的資金來源，主要都是依賴銀行信貸資金運行的，即銀行信貸一手支持房地產開發建設即房地產市場的供給，另一手支持房地產市場的需求，即房地產購買，從而形成了銀行資金的自我循環。由于房地產供求資金都來自銀行，很容易形成房地產泡沫。所以，深化金融體制改革的一個重要方面，就是要深化住宅與房地產信貸資金管理體制，加強對住宅與房地產信貸資金的監管。除了規范房地產開發信貸外，就是要加強購房抵押貸款的管理，即從首付款的比例、貸款利息、貸款時間等方面做出支持或限制的規定。今年中央出臺的對住宅與房地產金融調控政策，已經限制了對多套住房的貸款，特別是限制了投資投機購房的貸款；同時加大了對購買自住房信貸支持的力度。

第四，“深化資源性產品價格和要素市場改革”以及會議提出的“著力保障和改善民生”，“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”的要求，這不僅是規范土地資源使用、土地資產價格與土地市場，以及房地產市場和房地產價格的重要依據，也是建立適度住房消費模式的重要根據。我們又是社會主義國家，土地是自然資源，在土地資源數量有限和城市土地屬于國家所有的情況下，土地應當首先滿足民生的需要。限制住房（或購房）套數與住房面積，以及收取超額占用房產累進稅，是著力保障和改善民生，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化的重要措施，同時也是抑制投資投機需求，轉變住房經濟發展方式的重要決策。

完善保障性住房政策措施，切實解決居民的住房問題

目前，保障性住房發展雖然形成了不同的保障模式，但是，從本質上說，它們都是根據市場經濟體制的要求，建立在市場經濟基礎上的，是與市場經濟體制相適應的住房制度的重要組成部分。也就是說,各地住房制度都體現了“低端有保障，中端有市場，高端有約束”的市場經濟體制下住房制度的要求。比如北京住房基本制度是：最低收入者供給廉租房；中低收入者供給經濟適用住房；中等收入者供給限價商品房或“兩限房”；高收入者供給商品房。保障性住房制度或模式的差別，主要體現在保障范圍、保障程度以及保障方式等方面。所以，完善住房保障制度建設的基礎或前提，首先是建立和完善與市場經濟體制相適應的整個住房制度建設。

根據目前住房保障制度建設的情況，在完善住房保障制度建設方面，以下幾個問題應當引起重視。

第一，充分利用存量住房，加大保障性住房供應的力度。在一些大城市，像北京這樣的城市，住房總量已經達到了一定規模，但是住房結構不合理，2000年以前建設的老房占有較大比例。在城市土地有限的情況下，應當充分發揮存量住房的作用。這樣不僅可以增加以保障性住房供給數量，而且有利于優化住房資源的配置，提高存量住房使用效率，更好地滿足居民住房的需要。

第二，建立保障性住房的回購制度。住房制度改革以來，各地都建設了一批保障性住房。按照原有文件規定，這類住房使用一定年限，補交了土地出讓金以后，就可以作為商品房進入市場，實行買賣。這種做法，存在一定的弊端，其中主要是造成了保障住房數量的流失或減少。這就要求，各個城市應當盡快完善保障性住房的進入或退出機制。對于符合進入市場條件的保障性住房，應當建立保障性住房的回購制度，避免保障性住房的流失。

第三，改變經濟適用住房等保障性住房的供給與使用方式。到目前為止，經濟適用住房等保障性住房的供給或使用方式，基本上采取通過市場買賣方式供給保障對象。這種供給方式，一方面加重了保障對象的經濟負擔，不僅要支付首付款，還要不斷地支付購房貸款利息；另一方面也加大了政府對保障性住房管理的難度，即無法認真執行保障性住房的進入與退出制度，以及可能造成保障性住房的流失等方面的問題。所以，應當盡快完善保障性住房供給與使用的方式，即把經濟適用住房等保障性住房由出售供給方式，居住者擁有房屋所有權的狀況，改變為出租的供給方式，居住只擁有使用權的占有與使用制度。

第四，盡快完善保障住房的開發建設體系。目前社會保障性住房（單位建設的保障性除外）基本上是由開發商開發建設的。把保障性住房建設交給開發商開發，有利也有弊。有利的地方是，政府主管部門可以減少許多工作；不利的地方是，開發商建設保障性住房雖然利潤只有3～5%，但畢竟還要支付利潤，從而加大住房成本，尤其需要重視的是，有些房地產開發商為了提高利潤，節省成本，可能影響房屋建設的質量。理想的辦法是把保障房開發建設交給事業性的專門從事保障房管理或建設部門進行開發建設。

第五，應當建立健全保障性住房管理機構。隨著保障性住房建設規模的擴大，國家與城市政府投入保障性住房資金的增加，開發建設方式的轉變，以及進入與退出保障性住房制度的完善，都要求城市政府建立專門的保障性住房管理機構。目前重慶已經建立了公租房管理局，就是這方面要求的證明。