我們需要怎樣的防洪布局

肖 明 劉 瑩

2010年6月中旬以來，浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西等地部分地區遭受強暴雨襲擊，造成嚴重洪澇、山體滑坡和泥石流災害。攝影/egraphic365/CFP

6月份以來，我國江西等南部地區遭受了歷史同期最強持續的暴雨襲擊，粵東部分地區從6月25日起甚至出現了超500年一遇特大暴雨，大有趕超1998年洪水的跡象。據國家防汛抗旱總指揮部辦公室統計，截至6月26日，受災人數累計已達6870萬人、失蹤人數為141人，直接經濟損失達824億元。和1998年洪災相比，今年南方洪水處在什么樣的水平？洪災嚴重背后的原因是什么？國家和地方在防洪工作中應該扮演怎樣的角色？

為此，記者專訪了中國水科院減災所副所長向立云。向立云長期從事洪水減災問題的研究。他說，1998年洪水之后，水利部和國家防辦用了5年的時間反思和總結以往治水方略和實踐的得失，最后在2003年提出了“由控制洪水向洪水綜合管理轉變”的防洪方略。

時過境遷，中國洪水在區域仍存在，如近期江西和云南地區出現洪水決堤或水漫縣城的情況。向立云認為，中國的洪水風險分級工作正加緊進行，這項工作完成后，國家防洪和減災能力將大大提升。

此次洪水屬于區域性、局部性洪水

任何人工建筑物，只要天然的外力超過抵御的能力，就被破壞，是不可避免的。

記者：如何定性這次洪水，與1998年比較起來，還是區域性的嗎？

向立云：這次的洪水是區域性、局部性的洪水，不像98年是連續不斷的降雨，影響巨大。中國的區域很大，總會有地方降雨出現異常，比平常年份多的情況，洪水一旦匯集，超過防洪的標準，自然要發生災害，也可能是有的地方的防洪排澇設施缺乏維護存在隱患，而在洪水未超過防洪標準時發生災害。

地方有說法是這次洪水與直流河堤為土質（我不清楚這種說法出自何處，如果確有此說，以下論述是可用的），導致洪水。這個說法不一定對，因為全國的堤防基本都是土質的，只是個別城市建有混凝土防洪墻。任何人工建筑物，只要天然的外力超過抵御的能力，就被破壞，是不可避免的。大范圍建設混凝土堤防，對于全國來說是不現實的，國內外都是一樣。

比較合適的做法是對洪水進行風險分析之后，持之以恒地建設和維護，保證已經修好的工程沒有隱患。再根據經濟的發展提高相應的標準，同時其他的許多措施也要跟上，預警和人口轉移、土地合理利用、人口不要聚居在洪水高風險區等。

記者：對于本次洪水的原因，到底是什么造成的，有人說是地方財力不夠，導致水利投資不夠？

向立云：這種情況是有可能的。有些地方本身確實是財力不足，發展經濟都需要公共補助，靠國家財政，地方就會權衡，把有限的資金用得合理，對于比較貧困的地方，防洪的投入相對來說確實是比較低，像珠三角地區、蘇浙地區財力比較雄厚，它對防洪的投入就比較多。

2010年4月23日，湘江長沙段水位上漲至警戒線。橘子洲頭好像一條魚兒游在漲水的湘江上。 攝影/李鋒/CFP

貧困地區確實會有欠賬，同時，隨著經濟發展，防洪的標準相應提高，但是沒有資金，水利的維修后續投入沒有跟上，沒有發大水的時候放松警惕，發大水了又開始重視起來了，才發現防洪工程標準不夠，質量不高，這種現象在欠發達地區還是比較普遍的。

比較合適的做法是對洪水進行風險分析之后，持之以恒地建設和維護，保證已經修好的工程沒有隱患。再根據經濟的發展提高相應的標準，同時其他的許多措施也要跟上，預警和人口轉移、土地合理利用、人口不要聚居在洪水高風險區等。

不能只說工程不足，很多地方的不合理發展、對土地的不合理利用也加劇了洪水災害的發生和安全的隱患。應該以流域為單元來考慮防洪體系的布局，需要各種各樣措施綜合利用，包括工程措施、應急管理、土地管理等，這樣才能使防洪投入的效益最大化。

流域的洪水管理，要以流域為單元，通盤考慮上下游、左右岸、干支流的關系，孤立地說某個區域的河道的標準高低是不合適的。

記者：近期江西撫河決堤，有觀點說現在大江大河堤防標準比較高，但是支流標準不夠，所以國家應該開始轉向提高地方的防洪標準，你怎么看？

2010年7月22日長江水位高漲，俯瞰漢陽江灘的情景 攝影/微光

向立云：要看具體情況，大江大河保護面積大，人口多，資產密集，標準應該高一些，山區和丘陵地區的河流，洪水漲落幅度大，一方面，要達到平原地區的防洪標準，地方建設投入會更多，另一方面保護的資產和人口相對較少，所以小河流的保護要對成本效益進行比較分析，不能一味地要求提高標準。

河流、水系和流域的上下游、左右岸和干支流是相互關聯的，上游的水要流到下游，如果說上游都保護起來，不蓄水了，全都匯到下游，就會增加重點保護地區或是發達地區的防洪壓力，所以要綜合權衡比較洪水轉移到下游的風險和保護上游所產生的效益。

流域的洪水管理，要以流域為單元，通盤考慮上下游、左右岸、干支流的關系，孤立地說某個區域的河道的標準高低是不合適的。

現在有人提出說大江大河的治理已經達到標準，要開始治理支流及小河道了，這個觀點要特別警惕，孤立地對眾多上游中小河流治理，只顧局部的標準提高，洪水一旦匯集向下游，可能會使重要保護地區的防洪標準相應降低，會使干流在同樣的降雨條件下出現更大的流量，更高的水位，有時候是不合理的。不管是否要提高標準，都要從全局充分論證看是否合適。

洪水風險分級工作正在加緊進行

歐美很多國家都做了洪水風險區劃的工作，我國目前在呼吁，現在水利部在做洪水風險圖，做出來之后，就可以以此為依據劃分各地的風險等級，通過風險區劃來管理人的開發行為。這項工作完成后，國家防洪和減災的能力將大大提升。

記者：一些地方不適合人類居住，國家也在進行主體功能區的規劃，防范地質災害，可以減少洪水的發生和災害？

2010年7月，漢口龍王廟水位受長江和漢江洪水影響，一度告急，市民休閑的江邊觀景平臺被淹。 攝影/微光

向立云：這要具體問題具體分析，合理的發展是最主要的。除了地質災害，生態保護方面也在做功能區劃分，開展洪水風險區劃同樣也是十分必要的。根據洪水的風險情況對土地進行分區，這是一種比較好的措施。洪水風險區劃通常將洪水風險區劃分為禁止開發區、限制開發區和一般開發區，以此引導洪水風險區土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，這是非常重要的防洪的非工程措施。歐美很多國家都做了洪水風險區劃的工作，我國目前在呼吁，現在水利部在做洪水風險圖，做出來之后，就可以以此為依據劃分各地的風險等級，通過風險區劃來管理人的開發行為。這項工作完成后，國家防洪和減災的能力將大大提升。

也要注意的是，目前地方很多農村的水利投入在減少，水利工程的維護減少，導致災害增加。比如過去冬天農閑的時候，農村組織自己的勞動力進行水利工程的維護，多數是義務的，這種投入并不比國家投入的少。現在這種活動取消了，加上大量農民工進城，留在農村的勞力少了，就沒人來管這些水利設施了，風吹雨蝕、獾掏蟻侵，如果缺乏管理維護，水利工程的質量自然下降。現在，農村的水利工程，包括防洪工程的維護要作為一種有償的活動，交給相對固定的專業隊伍來做。

記者：這次洪水后，國家是否需要加大對地方小水庫和水利建設的投入，4萬億夠不夠？

向立云：有這種需要。即使是4萬億，投在水利上的也不多，而且這些錢主要還是用于大型和中型水庫、重要地區的水利工程，包括防洪工程的建設和除險加固，地方的小型水庫和防洪工程很難通過中央的投資來解決。隨著財力的增強，中央可能會給地方一些配套的支持，但是不管哪個國家，最后還是要落實到分級管理，誰建設誰維護，或者國家建設，地方維護。以后可能會隨著國家財力增長加大（對小水庫的）支持。

洪水可以資源化

國家水利部2003年開始提出控制洪水，想方設法根治洪水難題。現在意識到洪水是不能完全控制的，已經轉向“管理洪水”。以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則來采取措施綜合治理洪水。

記者：近年來氣候變化異常，怎么來協調洪水與干旱的管理，來恰當地利用洪水？

向立云：現在國家已經開始研究“洪水資源化”，現在國內很多地方在進行相關方面的研究和試點。目前，全國有許多水庫正進行汛限水位動態控制試點，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預報和工程調度，并且在洪水來臨時保證工程的安全。像北方地區可以在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區、濕地和河道滯蓄洪水把洪水轉化為地下水。但是由于土地承包到個人，蓄滯洪區的土地也分到了每家每戶，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做。當然，在蓄滯洪區已經啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時間，將更多的洪水滲入地下。

經濟的發展和以前的欠賬，都要求加大防洪投入。國家水利部2003年開始提出控制洪水，想方設法根治洪水難題。現在意識到洪水是不能完全控制的，已經轉向“管理洪水”。以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則來采取措施綜合治理洪水。