如何健全我國社會保障性住房制度

唐黎標

住房問題一直是世界各國政府非常關注的重要問題，住房問題解決得如何關系到社會的穩定、經濟的繁榮。近幾年，大中城市商品住宅價格漲幅較快，已經超過居民可支配收入的增幅，中低收入階層在商品住宅市場逐步被邊緣化了。伴隨著住房制度貨幣化改革，我國政府為了解決中低收入階層住房困難問題，在借鑒發達國家住房保障政策的基礎上，根據我國居民的居住狀況和收入水平，制定了相應的住房保障政策，即政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準的，具有社會保障性質的住房。因此社會保障性住房政策的執行問題備受關注，需要有效和嚴格的政策評價。

社會保障性住房政策評價的必要性

基于住房問題的重要性和特殊性，國際上把政府介入住房問題作為衡量建立現代住房制度的決定性環節。因此，需要對社會保障性住房政策的預期目的是否明確，對政策執行中可能發生的問題是否有充分估計并準備應對措施，對政策進行成本的收益進行分析。還要對社會保障性住房政策的執行結果進行監督、評價，比較與預期目的之間的差異，為政策調整準備事實依據。

當然，社會保障性住房政策的評價包括政府評價和公眾評價。政府要充分收集意見，協調各方面利益，為政策執行做好準備；在政策出臺后，應定期進行評估，分析政策有無矛盾沖突之處，是否符合公眾和社會需要，是否需要修正。由于社會保障性住房制度是社會保障體系建設的重大舉措，是惠及廣大市民尤其是中低收入家庭的制度建設，因此，需要建立公眾與政府有效互動的公眾評價體系。

社會保障性住房政策的評價指標體系

1、適度原則

受一定時期經濟社會發展水平的限制，尤其是政府公共財政能力的限制，城市住房社會保障總是有限度的。城市住房社會保障的度的問題，不僅關系著這一政策本身在當前和今后的社會效果，而且還觸及了政府、市場、個人之間的責任界限這一根本問題。它既關系著一個城市房地產業的健康穩定發展，也關系著一個城市發展活力和內在動力的持續保持，更考驗著政府公共財政的承受能力。具體有三個方面：

——城市住房保障對象的范圍

對于城市住房保障對象范圍的確定，直接取決于三個因素：

房價收入比。目前，國際上公認的合理的房價收入比為3-6倍，如果房價收入比高于此標準，一般就不具有直接從房地產市場購買商品房的能力。如果以此為標準，則凡是房價收入比高于此標準的都應納入到城市住房社會保障的范圍。

政府的公共財政能力。政府提供城市住房社會保障，還要受限于自身的財力狀況。如果政府財力薄弱，那政府能夠投入到城市住房社會保障上的財力也就非常有限。因此，政府的公共財政能力決定著城市住房社會保障對象的可能范圍。

城市土地、基礎設施等資源的稀缺狀況。政府提供城市住房社會保障必須耗費一定的社會資源，不但要減少來自土地、基礎設施上的收入，而且還要增加公共財政支出（用在其他資源耗費），從而影響城市住房社會保障的可能范圍和對象。

——城市住房社會保障的程度

城市住房保障的程度和標準是在城市住房保障的范圍和對象確定之后緊接著要解決的次一層次的度的問題。城市住房保障的程度通常和保障對象的收入水平呈反比關系，保障對象的收入水平愈高，其自我解決住房的能力就愈強，相應地政府提供的城市住房社會保障的程度就應降低，反之則應提高。

——城市住房社會保障的標準和水平

在確定的城市住房社會保障范圍內，影響住房社會保障標準和水平的因素有兩個：一是保障對象的房價收入比；二是政府的財政能力。由于不同地方的政府財政能力差別是很大的，如果各地據此來確定各自的城市住房社會保障標準和水平，那會間接擴大并加劇地區間的經濟社會發展差距。因此，國家一般要統一城市的住房社會保障標準和水平以供各地遵循，具體表現為規定保障住房的基本戶型和面積控制標準。在不違反國家統一標準的前提下，各地可根據保障對象的住房實際需求、政府的財政能力以及特殊的政策需要，對不同的保障對象給予有差別的保障待遇。

2.公平原則

城市住房社會保障的公平原則具體有兩個方面：

——實質公平

在城市住房社會保障中，實質公平的內在要求有兩個：一是應保盡保，即經申請受理，凡符合城市住房社會保障條件的，就應按規定給予保障，否則就不予保障。二是同類對象相同對待，即對保障范圍內的同類對象，在城市住房社會保障政策上要給予公平對待，不應有任何的歧視性對待。

——程序公平

要在城市住房社會保障的申請、受理、審核、審批程序上盡量做到公平，讓符合城市住房社會保障條件的每一個城市住房困難家庭都能按照規定平等地享受到城市住房社會保障政策的陽光。另外，對那些不再符合城市住房社會保障條件的居民家庭，在進行社會保障性住房清退時，也要規范條件設置和清退程序，盡量做到程序上的公平。不管是實質公平，還是程序公平，其核心是對城市住房社會保障的運作過程相應要有一個健全有效的監督管理機制。

城市住房社會保障的基本目的是確保城市住房困難家庭都能“住有所居”，以滿足其基本的生存和發展需要。因而，政府提供的社會保障性住房能否公平地落實到城市住房困難家庭就顯得非常關鍵。城市住房社會保障公平應包括兩方面含義：一是社會保障性住房必須真正用于保障符合條件的城市住房困難家庭，而不是其他類型家庭；二是在社會保障性住房政策的執行上應公平對待納入城市住房社會保障的每一個住房困難家庭。只要做到了公平，才能確保社會保障性住房真正落實到城市住房困難家庭頭上，城市住房社會保障政策才不會偏離其既定的方向，否則就會沖擊到房地產市場，加劇城市住房分配的不公，影響城市社會的安定和諧。

3、效率原則

城市住房社會保障運作中的政府效率包括兩個方面：

——社會保障性住房供應效率

社會保障性住房供應效率建設、收購、回購，主要是建設效率。因為社會保障性住房總量的增加最終還要靠新建來解決。社會保障性住房建設需要耗費各種社會資源，資源耗費可通過具體的建設成本費用反映出來。政府為城市中低收入住房困難家庭提供住房社會保障，基本目的不是要獲取利潤，而是著眼于城市住房分配公平，平抑過高房價，確保城市居民均能“住有所居”。但是，在社會保障性住房的供應上，無論是建設，還是收購、回購，均要發生相應的成本費用。這些成本費用必須依靠政府有關稅費的減免和一定公共財力的投入。因此，社會保障性住房的供應必須要考慮投資、建設、分配、管理過程中資金運作的良性循環，并且要盡量減少不必要的成本費用，用最小的成本費用（或資源）耗費，實現社會保障性住房效益的最大化。也就是說，社會保障性住房的供應必須是有效率的，否則城市住房社會保障就會難以為繼。

——社會保障性住房管理效率

社會保障性住房管理效率包括分配、使用管理、清退、日常物業管理。建成后的社會保障性住房，最后要具體落實到城市中低收入的住房困難家庭之中，而且分配到具體的住房困難家庭之后，還要有完善的物業管理，并要及時發現和清退不再符合城市住房社會保障條件的家庭的社會保障性住房。在這個過程中也有一個管理的問題，而且同樣要發生相應的成本費用（耗費一定的社會資源）。如果對社會保障性住房的管理不僅是有效的，而且是高效的，那就能將管理上發生的成本費用降到最小，從而在管理上確保社會保障性住房效益的最大化。

政府向符合條件的城市住房困難家庭提供社會保障性住房必定要占用一定的社會資源，不僅建設社會保障性住房要占用一定的資源（如土地、基礎設施等）和成本，而且城市住房社會保障政策的制定和執行也需要耗費一定的人力、物力和財力。因此，在城市住房社會保障運作過程中，政府效率就變得極其重要。如果城市住房社會保障的資源、成本、費用耗費要遠高于市場的平均水平，那就說明政府運作是失敗的，或至少說運作是有問題的。對城市住房社會保障的運作，不管是社會保障性住房的建設（或收購），還是具體政策的制定和執行，都必須考慮政府在資源、成本、費用上的耗費，必須盡量降低和減少不必要的耗費，以實現城市住房社會保障政策各方面效益的最大化，使之真正造福于城市住房困難家庭。

公共政策治理工作的最高境界，不是由法規管理部門對公共政策進行定期修正，而是建立一套完善和嚴格的公共政策評價機制，讓公共政策自動升級。如何建立體現公共利益、更具民主與公開、更具效率和效能的社會保障性住房政策，從政策和制度創新的角度看，將產生深遠的影響。■