安徽省城鄉統籌與衛生資源配置研究

張同利，李 俠

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

1 引言

黨的十七大報告中明確提出，科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。在需要統籌發展的多種關系中，統籌城鄉發展無疑處在十分重要地位。2010年的中央一號文件是體現城鄉統籌戰略最突出的文件，不僅文件標題中含有“城鄉統籌”四個字，具體內容更是無處不體現城鄉統籌的思想。

而與廣大人民群眾生命健康息息相關的城鄉衛生事業對于城鄉統籌發展又起著突出作用。長期以來，由于我國社會城鄉“二元”結構的特征，包括醫療資源在內的各種社會資源享有與分配存在著嚴重不平衡，致使城鄉差距日益增大。雖然近年來新型農村合作醫療制度形成了以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，對減輕農民因疾病帶來的經濟負擔、提高農民健康水平起到了重要作用，但是當前我國衛生資源配置的城鄉差距仍然過大。如何縮小城鄉衛生差距，合理配置城鄉醫療衛生資源，實現城鄉衛生的均衡發展，讓農民也能享受到和城鎮居民同樣的優質醫療衛生服務，全面提高我國農村居民健康保障水平和生活質量，這是擺在我們面前的重要課題之一。

2 城鄉統籌與衛生資源配置的內涵

統籌城鄉發展就其內涵和實質來講，就是要把城市與農村、農業與工業、農民與市民作為一個整體，納入經濟社會發展統一規劃中去通盤考慮，把城市和農村經濟社會發展中存在的問題及其相互關系綜合起來研究，統籌加以解決，建立有利于改變城鄉二元結構的市場經濟體制，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的協調發展。

衛生資源是社會在提供醫療衛生服務過程中占用或消耗的各種生產要素的總稱。衛生資源配置是指衛生資源在衛生行業(或部門)內的分配和轉移(流動)。其有兩層含義：一是衛生資源的分配——稱為初配置，其特點是衛生資源的增量分配；二是衛生資源的流動——稱為再配置，其特點是衛生資源的存量調整。衛生資源配置的內容主要有衛生機構的設置、醫院床位、衛生人力、衛生設備和衛生經費配置等5個方面[1]。

統籌城鄉衛生資源合理配置，就是用科學的發展觀和統籌的思路，建立起城鄉衛生資源合理配置的新體制和運行機制，從而縮小城鄉衛生差距，合理配置城鄉醫療衛生資源，實現城鄉衛生的均衡發展，讓農民也能享受到和城鎮居民同樣的優質醫療衛生服務，全面提高我國農村居民健康保障水平和生活質量。

3 安徽省衛生資源配置的現狀

3.1 衛生資源總量進行了調整

2005年～2009年安徽省在衛生機構總量方面呈遞減趨勢，且減幅比較明顯。但在醫院和衛生院床位數、衛生技術人員等方面的總量則呈遞增趨勢，且增加比較明顯。

從衛生機構來看，2005年～2009年，衛生機構總數減少了1649個。其中醫院和衛生院、疾病預防控制中心（防疫站）、門診（部，所）、專科防治（所、站）等部分機構數量也都有所減少。從床位數和衛生技術人員數來看，兩者數量均有明顯增加。如醫院和衛生院床位數在5年的時間內增加了3萬張，衛生技術人員數5年間共增長2.8萬人(見表1)。

表1 2005年～2009年安徽省衛生資源配置情況

3.2 農村衛生資源總量不斷增長

近年來，安徽省政府為建立完善社會主義市場經濟體制下的農村衛生服務體系、優化農村衛生資源配置、提高其效率和效益、滿足農村居民多層次的健康需求、提高農村居民健康水平，不斷加強對農村地區衛生資源的投入，使得農村衛生資源配置方面有了顯著改善。2005年～2009年，鄉村醫生和衛生員數量共增加0.2萬人；參加新型農村合作醫療人數持續增長，已由2005年的614萬人，增加到2009年的4651.7萬人，增加了4037.7萬人；截至2009年末，新農合參合率已達到93.57%，有效地減輕了農民就醫的經濟負擔，改善了農民的就醫狀況，提高了農民健康水平。

在村衛生室總量方面則呈遞減趨勢，且減幅比較明顯。2005年～2009年間村衛生室數量由2.3萬個，下降到1.9萬個，共減少0.4萬個。究其原因在于近年來在優化農村衛生資源配置方面，安徽省堅持“控制總量、盤活存量、優化增量、提高質量”的原則，結合各地的鄉鎮區劃的調整、交通條件的改善和農村衛生資源的現狀，調整農村醫療衛生資源的布局，對原有的村衛生診所進行了整合。并按照《安徽省農村醫療衛生機構設置指導意見》的要求，原則上一個行政村設置一所村衛生室。衛生院所在地的行政村可以不設衛生室，人口少的鄰近行政村也可以聯合設置衛生室。因此，近年來在村衛生室總量方面有所下降（見表2）。

表2 2005年～2009年安徽省農村衛生資源配置情況

3.3 衛生資源區域配置不平衡

近年來，安徽省各市之間的衛生資源配置差距也在不斷拉大。以2008年為例，每萬人中，衛生機構數最高的池州市比最低的亳州市高出49.8個；醫院和衛生室數最高的黃山市比最低的宿州市高出7.3個；衛生技術人員數最高的銅陵市比最低的亳州市高出435.6個；醫院和衛生室床位數最高的合肥市比最低的亳州市高出324.8個；村衛生室數最高的黃山市比最低的阜陽市高出37.9個；鄉村醫生和衛生人員數最高的安慶市比最低的銅陵市高出59.9人（見表3）。可見，安徽省內各市的衛生資源配置差距依然較大。總體來說，皖南地區在衛生資源配置方面要優于皖北地區。

表3 2008年安徽省部分城市衛生資源配置情況

4 優化安徽省城鄉衛生資源配置的措施

4.1 樹立大衛生觀，實行全行業管理

衛生行政部門要根據實際需求，在資源配置上摒棄狹隘的地方保護主義，理順醫療機構的行政管理體制，徹底打破條塊分割的管理模式。在理順行政管理體制的基礎上，合并重組功能重疊、地理位置接近的醫療機構；關、停、并、轉、遷經營管理效益不當、運轉效率低下的醫療機構，以規模效益來實現資源共享，著重在縱向上進行衛生資源的再分配。要堅持“把高層醫院做精，中層醫院做大、做強，基層醫院做好”的原則，降低服務成本，提高服務質量，從機構設置、經費投入與衛生人力開發等方面來滿足城鄉居民的醫療需求，從而真正實現城鄉衛生資源的合理配置。

4.2 加強城鄉衛生規劃，合理配置衛生資源

衛生資源在不同衛生機構間的配置依據應體現居民的衛生服務需求，因而不同等級或功能的衛生機構資源的配置應有所不同。由于絕大多數的基本醫療服務和公共衛生服務是由基層衛生機構提供的，所以衛生資源配置應呈正三角形態，即資源配置越往基層衛生機構數量越大[2]。然而，目前安徽省衛生資源的配置呈倒三角形態。目前，全省大部分的衛生資源集中在城市，而絕大部分的城市衛生資源又集中在大醫院，使真正能夠且應當向居民提供最大量預防保健和基本衛生服務的基層衛生機構以及占人口絕大多數的農村地區的衛生資源配置缺乏且質量低，直接導致衛生服務的供給不足，無法滿足居民的健康需求。這種“漏斗”型衛生資源配置與社會對衛生服務的需要不相適應，也沒有體現出“公平性”。既沒有滿足人們生命健康所需，又沒有使衛生資源效用價值最大化。

因此，城鄉衛生規劃的核心就是合理配置和優化組合城鄉區域內的全部衛生資源，建立與社會經濟發展以及衛生服務需求相適應的、經濟有效的、公平的衛生服務體系。進行城鄉衛生規劃時，要根據安徽省各市區城鄉經濟發展水平、人口數量和結構、居民的主要衛生問題及衛生資源狀況等，滿足城鄉居民的基本衛生服務需求。通過制定城鄉衛生資源配置標準，確定衛生資源的總量結構、布局與層次，以及衛生服務結構的規模和比例，使衛生服務體系能向全區域居民提供公平、有效的衛生服務[3]。

在這方面，可以借鑒銅陵市的成功經驗。安徽省銅陵市的“均衡教育”已名聞遐邇，但這里同樣成效顯著的還有“均衡衛生”。2008年以來，銅陵市破除城鄉衛生二元體制，統籌城鄉衛生事業均衡發展，走出了一條通過“上提”、“下沉”、“外移”構建新型城鄉衛生服務體系的創新之路。“上提”，就是提高農村衛生資源占有率和優良率。從2008年起，銅陵市政府加大了投入，對全市16所鄉鎮衛生院、152個村衛生室進行標準化建設，新建成的鄉鎮衛生院設備配置接近城市醫院水平。“下沉”，就是將城市優良衛生資源向農村和社區配置。該市優先整合現有資源，鼓勵城市醫院和企業醫院過于集中的衛生資源向農村轉移，在社區衛生發展過程中，引導城市醫院向社區“伸腿”，健全社區衛生服務網絡。“外移”，就是將城市衛生資源向主城區以外轉移，根據“一主兩副”的城市發展規劃，將主城區過于集中的衛生資源向東部和南部城區“外移”。同時，銅陵市還在基本醫療保障方面做到讓群眾“均享化”。銅陵市積極建立并完善相應的醫療保障制度，確保讓群眾看得起病。在沒有國家和省級配套資金支持的情況下，銅陵市就加大財政投入，在全省率先全面實施新型農村合作醫療，并提前3年實現國家提出的新農合醫療制度全覆蓋目標。2008年、2009年、2010年，又將新農合年人均籌資標準分別提高到100元、130元和180元，使農民能享受報銷補償的比例與城鎮居民大體一致，為城鄉醫保制度接軌創造條件。

4.3 制定傾斜政策，鼓勵衛生技術人員下基層服務

衛生人力資源在城市相當充足甚至過盛，而在縣級以下基層單位又嚴重缺乏。近年來，由于諸多方面原因，醫科大學畢業生不愿下到縣級以下基層醫療衛生單位，反之農村醫療單位的一些高學歷或經驗豐富的衛生技術人員以考研究生、調動等多種途徑流向城市或經濟發達地區。這就形成城市大醫院過多集中高學歷、高職稱、高技術的醫技人員，而縣級以下基層醫院則出現人才缺乏，大多為低學歷人員，有的專業或學科無人的局面[4]。要扭轉這種局面，就需要政府制定相應的傾斜政策，鼓勵衛生技術人員下基層服務。例如日本在縮小城鄉衛生資源配置差別方面，就十分重視偏遠農村、山區、海島等偏僻地區的健康保障，并采取積極有效的措施來縮小城鄉差別。一是政府出資在偏僻地區建立保健所、診療所。二是政府選派到偏僻地區的衛生人員的報酬全部由政府負擔。三是由各級政府共同出資興辦自治醫科大學，專門培養實用型的偏僻地區醫療保健人才。學生來源由各縣級政府擇優選送，學費由政府承擔，且畢業后以合同的形式強制性的必須到偏僻地區服務9年方可自由開業或到城市醫療保健機構。四是政府不斷為偏僻地區設置現代化的醫療設施，如遠程會診系統等。因此，我們也可以適當借鑒這些有效措施，爭取早日實現城鄉衛生的均衡發展，讓農民也能享受到和城鎮居民同樣的優質醫療衛生服務，全面提高我國農村居民健康保障水平和生活質量，值得一提的是2008年3月，安徽省為深入貫徹落實黨的“十七大”精神和衛生部等七部委《關于城市衛生支援農村衛生工作的意見》，積極推進農村衛生服務體系建設，以實施省政府“民生工程”為抓手，加大對鄉鎮衛生院的支援力度，提高鄉鎮衛生院的服務能力，滿足廣大農村居民的基本醫療衛生需求，根據省政府《關于進一步加快農村衛生事業發展的意見》，省衛生廳發起了一項城市醫療機構支援農村衛生工作的衛生支農工程，即“雙千工程”。按照項目實施方案的要求，從2008年到2010年，全省每年從二級以上各類醫療機構選派1000名具有良好的政治素質、職業道德、醫療技術水平和業務能力的醫務人員到缺乏醫療技術骨干、服務能力不足的鄉鎮衛生院進行為期一年的技術掛職，提高鄉鎮衛生院的服務能力和管理水平，同時為對口支援的鄉鎮衛生院每年培養1000名醫療技術骨干。截至2010年2月，全省17個市和省直醫療單位共計229家二級以上醫療單位選派1018名衛生技術骨干對口支援385家鄉鎮衛生院,接受進修人數898人，項目整體組織實施和進展情況良好[3]。這些舉措對促進城鄉衛生事業全面、協調、可持續發展，加強農村衛生人才隊伍建設，提高農村醫療服務水平，提高鄉鎮衛生院的管理水平都起到了積極作用。

[1] 姚玲亞，姚玉泉. 城鄉衛生資源配置不合理問題探討[J].現代保健：醫學創新研究，2007，4（5）：28.

[2] 楊敬宇，袁占國. 我國衛生資源配置中存在的主要問題 [J].中國衛生資源，2005，8（2）：51-52.

[3] 任 苒．區域衛生規劃與衛生資源配置[J]．醫學與哲學，2000，21（5）：8-10．

[4] 韓優莉．我國農村衛生資源配置現狀及配置標準研究進展[J]．中國衛生經濟，2005，24(1)：16．