清潔生產促進法實施情況回顧與思考

白艷英 馬 妍 于秀玲 尹 潔

(中國環境科學研究院環保部清潔生產中心北京100012)

清潔生產促進法實施情況回顧與思考

白艷英 馬 妍 于秀玲 尹 潔

(中國環境科學研究院環保部清潔生產中心北京100012)

本文剖析了《清潔生產促進法》實施以來我國清潔生產推進工作取得的成效及存在問題,提出現階段我國清潔生產立法完善的建議,以期為2010年全國人大環資委開展的《清潔生產促進法》執法檢查工作,提供思路素材。

清潔生產促進法;實施情況;回顧與思考

2002年6月29日,第九屆全國人大常委會第28次會議審議通過了《中華人民共和國清潔生產促進法》(以下簡稱《清潔生產促進法》),該法自2003年1月1日起施行。這標志著我國進入依法推行清潔生產的新階段[1]。

1 《清潔生產促進法》的特點

《清潔生產促進法》是一部旨在動員各級政府、有關部門、生產和服務性企業推行和實施清潔生產的專項法律,具有以下3個特點[2]:①在立法名稱上,體現促進實施清潔生產的立法宗旨。作為我國第一部清潔生產專項法律,其在制定過程中充分考慮到立法的市場經濟背景,一方面強調企業等市場主體在清潔生產實施過程中的自主性,另一方面強調政府對清潔生產行為的引導、鼓勵和支持。②在立法內容上,以促進實施清潔生產的鼓勵性、促進性、倡導性法律規范為主,不以直接行政控制和制裁性法律規范為主要內容,強化了政府在清潔生產中的行政推動作用。③在法律責任問題上,規定只有當企業違反了法定強制性清潔生產要求時,才要求其承擔相應的法律責任。指導性要求不附帶法律責任,自愿性規定還可以依法得到獎勵和享受優惠政策。

2 《清潔生產促進法》頒布實施成效

2.1 清潔生產法制化配套措施逐步建立

《清潔生產促進法》被視為我國清潔生產領域的基本法[3],為落實該法提出的任務,我國政府有關部門陸續制定并頒布了有關清潔生產的法規、規章,建立了相應的配套政策措施。表1列出了《清潔生產促進法》實施以來,國務院、國家環保部、國家發展改革委、工信部、財政部等政府主管部門頒布的主要政策、規定、管理辦法等。

2.2 清潔生產審核是清潔生產推進主要手段

2004年國家制定《清潔生產審核暫行辦法》后,清潔生產審核工作取得了很大的進展。清潔生產審核作為實施清潔生產的重要手段,在我國許多行業已大力開展起來,其從源頭至整個工藝過程找尋清潔生產機會,而后再提出技術經濟及環境可行的清潔生產方案的這一模式已廣為各界接受。我國企業清潔生產審核也由最初的自愿性清潔生產審核發展到強制性清潔生產審核和自愿性清潔生產審核齊頭并進狀態。

2008年,各地有2027家重點企業開展了強制性清潔生產審核,有1363家重點企業完成了審核評估、847家重點企業完成了審核驗收。通過清潔生產審核提出清潔生產方案54630個,已經實施48831個;實施清潔生產方案投入資金總計173.1億元;實施效果明顯:削減化學需氧量7.3萬t、二氧化硫32.2萬t,節水15.2億t、節電43.1億度,取得經濟效益102.2億元。[4]

2.3 強制性清潔生產審核及評估驗收制度

為貫徹落實《清潔生產促進法》,2004年原國家環保總局、國家發改委發布了《清潔生產審核暫行辦法》(16號令),明確提出了強制性清潔生產審核的概念。2005年原國家環保總局為了落實《清潔生產審核暫行辦法》中關于強制性清潔生產審核的要求,發布了指導各地政府部門開展強制性清潔生產審核的《重點企業清潔生產審核程序的規定》(151號文),使強制性清潔生產審核有了操作層面實質性的法律依據[1]。2008年環境保護部頒布了《關于進一步加強重點企業清潔生產審核工作的通知》(60號文),發布了《重點企業清潔生產審核評估驗收實施指南》,明確提出要開展重點企業清潔生產審核評估與驗收工作,完善了清潔生產審核制度,有效地保障了重點企業清潔生產審核質量。

表1 政府主管部門推動中國清潔生產的行動

2.4 “重點企業強審工作年度信息通報”制度

從2006年始至今,環保部組織開展了年度全國重點企業清潔生產審核工作成果的調研工作,要求各省市報送《年度工作總結》,對2007年和2008年的調研結果以環辦函文件的形式對進行了通報,內容涉及各省市重點企業清潔生產審核名單公布情況、開展清潔生產審核情況、重點企業清潔生產審核的環境效益和經濟效益,初步建立了各省強制性清潔生產審核信息交流平臺。

環境保護部逐步將年度重點企業清潔生產審核通報工作規范化、制度化,通過開展這項工作掌握了全國及各省市層面清潔生產推進清潔生產政策信息和企業清潔生產審核信息,為國家有關部門研究和制定清潔生產政策提供了有力的支撐。

3 《清潔生產促進法》實施中遇到的問題

《清潔生產促進法》具體貫徹落實了“經濟建設和環境保護協調發展”、“預防為主、防治結合、綜合治理”等基本原則,促進了環境保護法制的健全和發展,有效地促進了清潔生產的推進,但在實施過程中也暴露出一些問題。

3.1 清潔生產推進工作的協同機制亟需完善

推行清潔生產工作是一個復雜的系統工程,需要各有關部門共同努力、密切配合,形成在各級政府的統一領導下,各部門分工合作、齊抓共管的運作機制。

《清潔生產促進法》雖然規定了國務院各部門在推行清潔生產方面的職責,但過于抽象、籠統,就目前情況看:國家層面,發改委、環保部、工信部等各部委間缺乏協調與配合;地方層面,各地方政府協同推進機制沒有建立,存在部門職能交叉現象。自愿性清潔生產審核和強制性清潔生產審核不能有機結合,缺少政府部門和相關政策支撐,這種局面影響了清潔生產工作的整體推進。

3.2 清潔生產技術服務機構管理混亂

我國出臺了較完善的清潔生產法律、法規和制度,尤其是對重點企業清潔生產審核的法律體系和規章制度體系已經基本建成。但是,國家推進清潔生產的組織管理體系相對落后,《清潔生產促進法》中有關清潔生產的推行和實施條款中沒有明確對清潔生產技術服務人員及機構的資質要求和管理,導致清潔生產審核咨詢機構、人員的技術服務缺少規范管理,沒有明確專門的機構對其進行指導和監督。承擔重點企業清潔生產審核評估的評估機構至今未能正式建立,影響了工作的整體推進。

3.3 企業清潔生產技術改造缺乏資金支持

《清潔生產促進法》“鼓勵措施”一章對清潔生產技術進步專項資金的出處及建立有利于清潔生產的財政稅收政策做了規定,但實際情況是,企業清潔生產技術改造缺乏暢通的融資渠道,中小企業技術改造融資更難。目前國家鼓勵企業清潔生產的財政資金中,缺乏扶持企業清潔生產技術改造的專項資金。可以安排清潔生產技術推廣和應用的財政資金(技術進步專項資金、中小企業發展基金、排污費中部分資金)數量很少、沒有明確規定的使用比例、資金管理渠道分散、目前查不到權威的統計數字,促進法中要求的財稅鼓勵企業清潔生產技術改造的作用甚微。

4 我國清潔生產立法的完善

《清潔生產促進法》是一定歷史時期清潔生產實踐經驗的產物,隨著我國清潔生產實踐的推進,這部法律本身還需不斷完善,就現階段如何完善我國清潔生產立法,提出兩點建議。

4.1 明確環保部門開展強審主導工作的職責

《清潔生產促進法》第十七條明確規定了“省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門,應當加強對清潔生產實施的監督;可以按照促進清潔生產的需要,根據企業污染物的排放情況,在當地主要媒體上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業的名單,為公眾監督企業實施清潔生產提供依據。”[5]環保部為加強清潔生產實施的監督,先后制定并頒布了《清潔生產審核暫行辦法》、《重點企業清潔生產審核程序的規定》、《重點企業清潔生產審核評估、驗收實施指南》等一系列政策法規文件,近幾年我國“雙超”“雙有”企業清潔生產審核的工作已經頗有成效,從公布強審企業名單到開展清潔生產審核、組織評估驗收已形成一套完整的體系,強制性清潔生產審核企業數量有了快速增長。為了便于工作的開展,進一步強化環保部對于雙超、雙有企業強制性清潔生產審核工作的推動作用,建議對《清潔生產促進法》部分條款進行修訂,賦予并明確環保部開展“雙超”“雙有”企業清潔生產審核的主導工作職責和地位,為有效推行重點企業清潔生產審核及評估與驗收工作提供有利的保障。

4.2 明確對審核咨詢服務機構的資質要求

目前,清潔生產審核咨詢服務人員及機構的水平參差不齊,國家對“清潔生產審核師”的資質要求和管理缺乏有效法律依據。盡管《重點企業清潔生產審核程序的規定》(環發〔2005〕151號)對“自行組織開展清潔生產審核的企業”和“為企業提供清潔生產審核服務的中介機構”提出了要求,即“應具有5名以上經國家培訓合格的清潔生產審核人員并有相應的工作經驗,其中至少有1名人員具備高級職稱并有5年以上企業清潔生產審核經歷”[6],但環保部所頒布的政策性文件并沒有上升到立法的高度。

為進一步規范清潔生產審核市場和加強對清潔生產審核咨詢服務人員及機構的監督管理,建議對《清潔生產促進法》部分條款進行修訂,增加相應內容對清潔生產審核技術服務人員及機構的資質要求和管理給予明確規定,具體可以借鑒《環境影響評價法》第19條,即“接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構,應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后,頒發資質證書,按照資質證書規定的等級和評價范圍,從事環境影響評價服務,并對評價結論負責。為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構的資質條件和管理辦法,由國務院環境保護行政主管部門制定。”

[1]段寧,周長波.我國強制性清潔生產審核法律政策形成過程的研究與分析[J].中國人口·資源與環境,2007,17(4):107～110.

[2]成紅.我國清潔生產立法現狀及完善的法律思考[C].西安:中國環境資源法學研討會,2002:144-146.

[3]謝金玲.我國清潔生產法律制度研究[D].吉林:吉林大學,2006:1～42.

[4]環境保護部函.關于2008年度全國重點企業清潔生產審核情況的通報.環函[2009]315號.

[5]中華人民共和國清潔生產促進法(2003年1月1日實施).

[6]重點企業清潔生產審核程序的規定.環發〔2005〕151號.

X38

A

1673-288X(2010)06-0005-04

白艷英(1967—),女,內蒙古人,副研究員,主要研究方向為清潔生產政策。