索馬里海盜問題的全球治理范式研究
——公共產品理論的視角

孫德剛

索馬里海盜問題的全球治理范式研究
——公共產品理論的視角

孫德剛

索馬里海盜問題的治理過程本質上是國際社會向索馬里提供公共產品的過程。索馬里海盜問題的全球治理范式具有二元性:從策略層面來看,其問題的解決,依靠國際社會設計一套較為完善的國際機制,增強各成員之間的協調與互信,避免公共產品供給過程中某些成員奉行“搭便車”的機會主義政策,也應避免有些成員將公共產品“私有化”的做法,實現索馬里海盜的打擊手段由“各自護航”轉向“共同遏制和分區巡邏”;從戰略層面來看,海盜問題的本質是索馬里問題,國際社會應向過渡聯邦政府提供盡可能多的人道主義援助,維護聯邦政府的權威,加強索馬里社會槍支管理,完善海盜懲罰的司法程序。迄今,以美國為首的西方在索馬里海盜問題的治理中更強調使用武力和建立海外軍事基地,追求“立竿見影”;以中國為首的東方國家則強調索馬里海盜問題的社會根源。今后索馬里海盜問題的全球治理應吸收東西方治理理念中的有益成分,兼顧策略與戰略兩個層面。

索馬里海盜 全球治理 范式 公共產品理論 中國外交

海盜是人類社會的共同敵人,打擊海盜是國際社會的共同責任。目前,馬六甲海峽、亞丁灣和幾內亞灣是世界上較為繁忙的海域,也是海盜最為猖獗的三大地區。尤其自2008年以來,亞丁灣索馬里海盜成為吸引世界媒體關注的焦點,對各國海外利益構成了前所未有的挑戰,也給聯合國執行向索馬里提供人道主義糧食援助增添了不少麻煩。據國際海事局(IMB)統計,僅從2010年4月1日至4月6日共6天的時間里,世界各地新增報道海盜襲擊事件11起,其中有7起發生在索馬里海域。①International Piracy Bureau.Live Piracy Report.http://www.icc-ccs.org/index.php?option=comfabrik&view=table&tableid=534&calculations=0&Itemid=82索馬里海盜問題成為影響中東和非洲局勢走向、引發大國關系互動的重要因素。索馬里海盜問題是索馬里亂局的外溢,本質上屬于全球治理問題,它是國際社會長期對索馬里亂局漠視、全球公共產品供應“赤字”的必然結果。②目前學界對索馬里海盜問題的研究主要有三個路徑,一是從國際法角度探討各國打擊海盜的合法性問題,如:李文沛.國際海洋法之海盜問題研究.法律出版社,2010;黃莉娜.國際法視角下的索馬里海盜問題.法學評論,2010(2);何學明,逄金雷.透視索馬里海盜.海洋出版社,2009。二是從非傳統安全的國際政治角度探討打擊索馬里海盜問題,如:孫國.索馬里海盜.人民武警出版社,2009;肖洋,柳思思.警惕與應對:海盜行為“恐怖主義化”——以索馬里海盜為分析對象.國際論壇,2010(2)。三是從熱點外交的角度探討索馬里海盜問題的危機管理,如:Murphy M N.Contemporary Piracy and Maritime Terrorism:the Threat to International Security.New Y ork:Routledge for the International Institute for Strategic Studies,2007;Spearin C.Private Security,Somali Piracy,and the Impolications for Europe.European Security and Defence Forum Workshop,2009(2);劉軍.索馬里海盜問題探析.現代國際關系,2008(1)

索馬里海盜對全球公共安全秩序的挑戰

索馬里環抱海上交通要道——亞丁灣,每年全球約2萬艘貨船經此航道,為索馬里海盜的興起提供了外部條件。③張家棟.世界海盜活動狀況與國際反海盜機制建設.現代國際關系,2009(1):35索馬里海盜對國際航道通行自由構成了巨大挑戰,增加了商船的運營成本,僅2008年世界各國商船就向索馬里海盜支付贖金1.2億美元,每年給國際社會造成的經濟損失達150億美元左右。如果商船繞道好望角,其運費就會增加20%—30%,保險公司對于過往索馬里海域船只收取的保險費也在近年翻一番。

圖1 2008年世界主要國家和地區發生的海盜襲擊次數資料來源:ICC International Matitime Bureau.Piracy and Armed Robbery Against Ships// Annual Report 2008,January 2009:7

面對日益嚴峻的索馬里海盜危機,2008年2月27日,索馬里駐聯合國代表烏爾德-阿卜杜拉致信安理會,強調過渡聯邦政府請求國際社會提供緊急援助,在索馬里領海和國際海域采取一切必要行動,確保國際航道安全暢通。9月1日,索馬里過渡聯邦政府總統優素福·艾哈邁德致信聯合國秘書長潘基文,重申政府愿意同國際社會通力合作,嚴厲打擊索馬里海盜和武裝搶劫行為。①United StatesJoins International Response to Somani Pirates.The AmericanJournal of International Law, 2009,103(1):147國際海事組織(IMO)秘書長米喬普勒斯(Efthimios E.Mitropoulos)于2008年11月20日致信聯合國秘書長潘基文,要求安理會和國際社會采取高度協調,打擊索馬里海岸日益猖獗的海盜行為,并建議在亞丁灣和索馬里附近海域采取護航行動。①Briefing 54.International Maritime Organization,21 November,2008

索馬里海盜問題與全球公共產品供應“赤字”

索馬里海盜問題是全球治理問題,②全球治理的主體具有多元性,包括國家、社會、非政府組織和國際組織等,它強調在多邊合作的范圍內解決成員體面臨的共同關切,這在索馬里海盜問題上表現得較為明顯。參見:Cooper A F, Hocking B,Maley W.G lobal G overnance and Diplomacy:World Apart?.London:Palgrave Macmillan,2008:2-3它從一個層面反映了索馬里因長期處于無政府的戰亂狀態,國內公共產品供應出現了嚴重“赤字”,解決索馬里海盜問題的過程主要就是國際社會向其提供公共產品的過程。

公共產品理論(Public G oods Theory)成長于20世紀60—70年代,興盛于80年代,該學派試圖采用經濟學的研究方法,分析國際政治中的國家行為模式。③公共產品理論的前期研究成果可參見:Olson M.The Logic of Collective Action:Public G oods and the Theoryof Groups.New Y ork:Schocken Books,1971;Keohane R O.After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy.Pincetion:Princeton University Press,1984;蘇長和.全球公共問題與國際合作:一種制度的分析.上海人民出版社,2009公共產品的最大特點是:它在使用上具有非排他性(non-excludability)和非競爭性,公共產品的提供者(多為聯盟的發起者或主導者)不能排斥其他成員享受公共產品帶來的好處。

如果將大國維護國際秩序的行為視為提供公共產品,索馬里海盜危機的爆發則彰顯出國際公共產品的供應不足,體現了集體行動的難題。冷戰時期,美蘇盡管在非洲之角一度競爭激烈,但客觀上也為該地區提供了安全公共產品,維護了地區穩定。冷戰結束后,蘇聯不復存在,并從亞丁灣和海灣地區撤出了軍事基地,美國也逐步減少了在該地區的軍事存在,加上索馬里于1991年起陷入無休止的內戰,大國和索馬里在該地區的公共產品供給出現了嚴重“赤字”。

冷戰后,為解決索馬里公共產品的“赤字”問題,以美國為首的西方國家曾試圖幫助索馬里恢復秩序和穩定。1993年10月,維和部隊同當地軍閥武裝爆發激烈沖突,1994年3月31日,美軍最后一批作戰部隊撤離索馬里,宣告了軍事干預索人道主義危機的失敗,①Murthaand J P,Plashal J.FromVietnamto 9/11:On the Front Linesof National Security.Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press,2006:167也宣告了聯合國在該國維和行動的階段性失敗。國際社會撤出維和力量后,索馬里亂局不僅沒有改變,反而進一步向失控的方向發展。

由于1993年以來美國對索馬里采取撒手不管的政策,加上其國內軍閥割據,索馬里逐步成為“燙手的山芋”,沒有一個國家愿意繼續向其提供“公共產品”。索馬里海盜危機從一個側面反映出國際社會尚未找到治理索馬里問題的有效范式,其公共產品的缺失導致國內政治危機和社會矛盾出現“外溢”現象,索馬里海盜危機就是典型的例子。如圖2所示,如果將各國從解決海盜問題的毛收益視為“B”,將解決海盜問題花費的成本視為“C”,那么一國解決海盜問題的凈收益就是“B-C”。首先,由于目前在制度設計上難以做到讓各國向索馬里提供相同比例的援助,因此結果1難以出現;其次,由于全球公共產品在享受上具有非競爭性與非排他性,各國選擇“搭便車”的機會主義政策難以避免,因此結果2和結果3難以出現,索馬里海盜問題成為缺乏全球治理的公共問題,是個“燙手的山芋”,其本質是公共產品供應的赤字問題(結果4)。

由圖2可以看出,解決索馬里海盜問題,必須解決公共產品供應中的“集體行動難題”,減少國際社會成員“搭便車”現象,其有效途徑主要有三個:第一,設計一套較為完善的索馬里海盜問題國際安全合作機制,并通過安理會賦予這種安全合作機制一定的權威性和強制力。②Barrett S.Why Cooperate?:The Incentive to Supply G lobal Public G oods.Oxford:Oxford University Press,2007:190第二,給予公共產品主要供應方一定的聲譽和領導權。與小國相比,由于大國更注重聲譽、形象和國際道義因素,因此選擇“搭便車”的可能性更小一些,③熊安邦.法經濟學視閾下的索馬里海盜問題研究.法商研究,2009(5):8在解決索馬里海盜問題上,國際社會應充分尊重公共產品供給者的上述訴求,鼓勵其發揮負責任大國的作用,使之成為提供公共產品的動力。第三,在解決索馬里海盜問題過程中,應加強國際成員之間的互動,使參與方在與其他成員的協商中體會到人格化關系的影響,使之更加愿意提供公共產品。①詹姆斯·M.布坎南.公共物品的需求與供給.馬譯.上海人民出版社,2009:84-85要實現這三點,必須加強索馬里海盜問題的全球治理,即海上治理與陸上治理,在全球治理中提供公共產品。

圖2 全球治理中的公共產品供應難題資料來源:Batina R G,Ihori T.Public G oods:Theories and Evidence.New Y ork:Springer, 2005:15

索馬里海盜問題的海上治理:公共產品供給的第一層次

索馬里海盜問題不是索馬里一國問題,而是影響國際貿易與安全秩序的全球性問題,國際社會因此也作出了積極反應。索馬里海盜問題的海上治理,主要依靠兩種手段:加強反海盜多邊合作和建立國際協商機制。

首先,為打擊索馬里海盜,國際組織和主權國家紛紛采取亞丁灣護航和巡邏行動,1958年《公海公約》、1982年《聯合國海洋法公約》和2008年安理會通過的一系列決議成為國際社會向索馬里海域派出驅逐艦和護衛艦打擊索馬里海盜的法律基礎。

2007年8月,聯合國安理會通過第1772號決議,請求國際社會為聯合國向索馬里提供糧食援助的船隊提供護航。隨后,法國、丹麥、加拿大和荷蘭等國主動提出為聯合國糧食援助船隊提供護航任務。北約也于2008年9月宣布為聯合國糧食援助項目的船隊提供護航任務。2008年12月8日,歐洲議會作出一項決定,命令歐洲海軍力量(ENF)前往索馬里海域,參與索馬里海盜的威懾、制止和打擊行動,即“阿塔蘭塔行動計劃”(Atalanta)。歐洲海軍力量不僅為聯合國糧食援助項目船隊提供護航任務,而且也向其他國家的商船提供護航任務。

除西方國家外,阿盟、非盟等地區組織也紛紛投入到打擊索馬里海盜的行動中去。2008年,埃及商船以及沙特“天狼星”號巨型油輪相繼遭索馬里海盜劫持后,阿盟在開羅總部召開緊急會議,埃及、沙特、蘇丹、索馬里、約旦、吉布提和也門等泛紅海沿岸國家的代表一致要求采取共同努力,確保國際航線的安全。①Arab LeagueAnti-piracyMeeting.http://english.aljazeera.net/programmes/insidestory/2008/11/ 20081120113657918575.html中國海軍在亞丁灣護航是中國向世界提供公共產品、探索全球治理新模式的一種有益嘗試。

表1 各國在索馬里附近海域護航和巡邏情況一覽表

注:＊中國負責索馬里護航任務的主要是東海和南海艦隊,一般每次派出兩艘驅逐艦和一艘綜合補給艦。資料來源:Piracy in Somalia.http://en.wikipedia.org/wiki/Piracy-in-Somalia

由上文可見,目前索馬里海盜問題海上治理的主體繁雜,行動混亂,缺乏必要的協調機制。面對各國采取的護航行動,索馬里海盜調整了策略,將劫持商船的地點從以往的亞丁灣(約18萬平方公里)擴展至索馬里以東、以南甚至是肯尼亞海域(約300萬平方公里),這給國際護航和巡邏工作增添了麻煩,使成員國單獨行動的成本不斷增加。

為應對索馬里海盜的新策略,美國發起了多邊反海盜聯合行動倡議,即“151聯合特遣隊”(CTF151),旨在聯合20個國家的海軍,共同打擊索馬里海盜,巡邏范圍擴展至亞丁灣、阿拉伯海、印度洋和紅海,并向中、俄、印發出了邀請。2009年1月至3月,151聯合特遣隊聯合行動,共抓獲117名海盜嫌犯,其中絕大部分被送往肯尼亞進行司法處理。①Heilprin J.UN Group Charts New Course Against Somalia Piracy.Yahoo Finance,January 1,2009; Fink M D,Galvin R J.Combating Pirates off the Coast of Somalia:Current Legal Challenges.Netherlands International Law Review,2009(6):3862009年11月18日,中國常駐聯合國副代表劉振民大使在安理會有關索馬里問題的會議上發言,強調為更有效阻止海盜襲擊事件的發生,中國有關部門建議參與護航的各國海軍力量實行“分區護航”(Areas of Responsibility),以期提高護航效率,降低海盜得手幾率。②中國在安理會建議在索馬里沿海實施“分區護航”.http://www.un.org/chinese/focus/somalia/ pirates.shtml

目前,從北約、歐盟、澳大利亞、韓國、日本、中國、沙特、巴基斯坦、印度、俄羅斯等國和地區在索馬里海域的護航實踐可以看出,以美國為首的西方國家之間在巡邏和護航方面互動頻繁,彼此分工與協作默契,但是中國、俄羅斯、印度、伊朗等國卻未與西方國家采取聯合行動,索馬里海盜問題的綜合治理范式一直處于探索階段,集體行動的難題問題至今未能解決。

其次,除軍事手段外,國際社會還通過外交手段,探索解決索馬里海盜問題的政治途徑。2008年12月,關于索馬里附近水域海盜問題的國際會議在肯尼亞首都內羅畢召開,來自40多個國家、國際組織和地區組織的代表就索馬里海盜問題的解決方案舉行了磋商。2009年1月,在國際海事組織的邀請下,17個國家和國際組織的代表齊聚吉布提,召開了索馬里海盜問題國際會議。與會代表承諾將加強海盜信息交流,增強成員國威懾、抓捕和審判海盜的能力,提高成員國海洋安全意識,增強紅海沿岸國家海防能力。與會代表還發表了《打擊索馬里海盜與海上武裝搶劫行為守則》,隨后有9個成員體簽署了此《行為守則》。會后,肯尼亞的海洋救援協調中心(Maritime Rescue Coordination Centre)、坦桑尼亞的次區域協調中心(Sub-Regional Coordination Centre)以及即將在也門成立的地區海洋信息中心(Regional Maritime InformationCentre)承諾今后將加強協調與合作,分享海盜情報。①Baniela S I.Piracy at Sea:Somalia an Area of Great Concern.The Journal of Navigation,2010,(63): 200

繼2008年12月16日安理會通過第1851號決議后,打擊索馬里海域海盜聯絡小組(Contact Group on Piracyoff the Coast of Somalia,CGPCS)于2009年1月成立,成員包括24個國家和非盟、歐盟、北約、聯合國和國際海事組織等5個國際組織,會議組織者還向比利時、挪威、瑞典和阿盟發出邀請。截至2010年3月20日,已經有47個國家和10個國際與地區組織成為該聯絡小組的成員。②Steady Progress AgainstSomaliPiracy.http://www.america.gov/st/peacesec-english/2010/March/ 20100322131130WCyeroC0.5743219.html打擊索馬里海域海盜聯絡小組下設軍事行動協調與信息共享、對海盜的司法審判、航運者自身防范能力、對外宣傳等4個工作組,致力于改進對反海盜行動的情報支持,建立反海盜協調機制,加強代表、拘押、起訴海盜的司法框架,追蹤與海盜有關的資金流向。③楊凱.亞丁灣海上非傳統安全合作與機制建設.東南亞縱橫,2009(4):9國際海事機構秘書長米喬普勒斯于2009年2月24日組織召開工作組第一次全體會議。在各國海軍打擊索馬里海盜的大背景下,此次會議強調資源和信息共享,審議設置區域協調中心的可能性,討論區域發展問題。④IMO主持召開打擊索馬里海域海盜聯絡小組會議.http://imcrc.dlmu.edu.cn/n865c8.aspx

聯合國也成為國際社會通過外交途徑解決索馬里海盜問題的平臺。2009年1月28日,索馬里沿海海盜問題聯絡小組在紐約聯合國總部舉行會議。主管政治事務的助理秘書長查爾斯·皮特里(Charles Petrie)在代表副秘書長帕斯科所發表的講話中指出,由于國際社會強化了對索馬里海盜的打擊,致使海盜在其出沒海域襲擊得手的比率有所下降。

索馬里海盜問題的陸上治理:公共產品供給的第二層次

索馬里海盜問題具有內生性,本質上是索馬里問題,要從根本上解決海盜問題,國際社會還必須在陸上采取聯合行動,維護索馬里國內穩定,加快索馬里過渡聯邦政府政治解決國內危機的進程,實現民族和解,增強索馬里民眾的國家認同,強化國家機器,加快索馬里經濟和社會建設。①Joyner C.Navigating Troubled Waters:Somalia,Piracy,and Maritime Terrorism.Law&Ethics,Winter/ Spring 2009:89

索馬里海盜問題是其民族矛盾激化的外在表現,是索馬里國內政治生態的“外化”。如果不從國內政治和社會矛盾的解決出發,向索馬里社會提供必要的公共產品,索馬里海盜問題光靠外部打壓只能是治標不治本。②劉乃亞.從總統辭職看索馬里海盜現象的政治與社會成因.西亞非洲,2009(7):13就國內問題而言,索馬里目前面臨的最大任務是如何實現不同政治派系的和解。2008年10月,索馬里政府和“索馬里再解放聯盟”在吉布提達成和平協議。按照此協議,雙方實行停火;11月,雙方達成權力分享協議;12月29日,時任索馬里總統優素福·艾哈邁德由于與總理奴爾·哈桑·侯賽因在索馬里和平進程、內閣部長人選等問題上存在嚴重分歧,宣布辭職。2009年1月30日,過渡議會在吉布提舉行了總統選舉。“索馬里再解放聯盟”領導人謝赫·艾哈邁德在選舉中獲勝,但索馬里政治重建步伐步履蹣跚。③關注索馬里局勢.http://www.un.org/chinese/focus/somalia/

除政治重建外,索馬里還面臨著經濟和社會重建的重任。世界糧食計劃署2008年提供的統計數據顯示,索馬里多達260萬人處于饑荒狀態,350萬人以上依靠人道主義糧食援助。④劉軍.索馬里海盜問題探析.現代國際關系,2009(1):272009年4月23日,聯合國召開索馬里援助大會,國際社會承諾將提供2.5億美元的援助,其中1.34億美元用于非盟在索馬里的維和行動,使維和人員從4 350人增加至8 000人。聯合國秘書長潘基文發表講話指出:“海盜是無政府狀態的象征,是陸上不安全的標志。只有陸上安全了,海上的海盜襲擊才會少一些。”⑤Donors Pledge over＄250 million for Somalia.USA T oday,April 23,20092010年1月28日,安理會一致通過決議,授權將非盟駐索馬里特派團的任期延長一年,至2011年1月31日。未來,國際社會需要向過渡聯邦政府提供重要的國家重建支持,加強索馬里國內槍支管理,⑥因長期軍閥混戰,索馬里目前槍支泛濫,幾乎人手一槍,成為嚴重的社會問題,也為海盜問題的解決設置了難題。逐步建立現代司法體制,恢復索馬里經濟產業,完善教育、衛生、通訊等基礎設施,建立現代法制社會,強化索馬里民眾的國家認同,弱化其族群認同。當然,這些任務不可能一蹴而就,至少需要幾十年的努力。

結 論

索馬里海盜問題的全球治理實際上考驗了國際社會各方的經驗和能力。目前向索馬里提供公共產品的主體具有多元性,包括聯合國、非盟、阿盟、歐盟、北約和國際海事組織等國際和地區組織,也包括中國、俄羅斯、印度和巴基斯坦等主權國家;既包括軍事手段,又包括政治手段;既包括海上治理,又包括陸上治理。其面臨的最大的難題是如何整合上述不同主體、不同力量和不同類型的公共產品供給者,建立有效的協調機制。其在制度設計上需注意以下幾點:

第一,國際社會圍繞索馬里海盜問題開展的合作所帶來的收益是全球公共產品,由于公共產品不可分隔,即使沒有提供防御費用的國家也能享受合作。因此,應盡可能鼓勵國際社會成員充分承擔經濟、政治、軍事和道義責任,包括發達國家和發展中國家,特別是索馬里的鄰國。第二,由于制度約束機制的缺失,在向索馬里提供援助、應對索馬里海盜行動中成員體在安全合作問題上多采取“搭便車”政策,所以為了使聯合行動達到優化和高效的程度,應盡力避免打擊海盜行動中的“單干”做法。第三,由于參與者機會主義行為的傾向性與成員數量的多寡呈正比,參與集體行動的成員越多,各成員就越有可能采取推卸責任的“搭便車”政策,因此必須強調聯合國在軍事打擊和政治斡旋行動中的核心地位。第四,建立索馬里海盜問題解決中的激勵機制,使各方在聯合國的框架下,確保在經濟援助、議題設置和軍事力量投入貢獻大的國家獲得更多的聲譽和領導權,賦予其一定的政治地位。

只有做到以上四點,才能夠根本上解決索馬里海盜問題解決中的“集體行動難題”,也才能使各方通過多邊合作獲得的收益與成本之比大于“單干”的收益與成本。當然,要做到這一點并非易事,特別是當各成員對彼此戰略意圖不確定性時,這種合作的深度和廣度勢必大打折扣。

(責任編輯:張業亮)

D815·5

A

1007-1369(2010)4-0151-12

2010.6.11

本文系上海市教育科研創新項目“準聯盟外交與大國準聯盟戰略比較研究”的前期成果。

孫德剛,復旦大學國際關系與公共事務學院博士后,上海外國語大學中東研究所, 200083。