糧食主產區農業綜合開發財政資金使用效率評價

汪厚安，王雅鵬

（華中農業大學 經濟管理學院，武漢 430070）

糧食主產區農業綜合開發財政資金使用效率評價

汪厚安，王雅鵬

（華中農業大學 經濟管理學院，武漢 430070）

文章利用數據包絡分析方法，對13個糧食主產區2004-2007年農業綜合開發中的財政資金使用效率進行了實證分析。進一步地，從較低的投入水平、較大的地區投入差距、不完善的項目結構和管理體系等方面分析了造成主產區農業綜合開發財政資金使用效率低下的問題所在。

糧食主產區；農業綜合開發；數據包絡分析；財政資金；效率評價

0 引言

農業綜合開發是財政支農政策的重要內容之一，指在一定的時間里和確定的區域內，為全面開發利用農業資源，發展地區農業經濟而進行的綜合性生產建設活動。開發的主要內容是平整土地、興修水利、改良土壤、開墾荒地、植樹造林、裝備機械、改進生產技術、發展多種經營等。它的最終目標是合理配置農業生產要素，提高農業綜合生產能力和市場競爭力，推動傳統農業向現代農業轉變[1]。

現階段農業綜合開發包括三個核心要點：一是土地治理項目，包括改造中低產田、生態綜合治理（草原、草場建設，小流域治理和土地沙化治理），中型灌區節水配套改造、建設優質糧食基地、建設優質飼料作物基地。其中建設優質糧食基地和飼料作物基地從2004年起不再立項實施；二是產業化經營項目，涵蓋種植業（不含糧棉油）、養殖業、農副產品加工業；三是科技示范項目，包括農業高新科技示范、農業科技推廣綜合示范、農業現代化示范。科技示范項目從2004年起不再立項實施。

實施農業綜合開發以來，國家逐步建立了一個有效的投入機制，資金來源包括財政資金、自籌資金，以及采取投資參股、補貼、貼息、有償扶持等多種形式吸引的金融資金、民間資本、工商資本等其他經過法定手續籌集的資金[2]。我國農業綜合開發正重點向糧食主產區傾斜，但糧食主產區在開發資金籌集上、項目任務完成上存在一定地區差距。

1 農業綜合開發財政資金使用效率評價

1.1 指標體系及數據來源

農業綜合開發項目是將土地治理、產業化經營、科技示范三個項目的資金投入轉化為改善農業生產條件、新增農產品生產能力、專項科技示范三個方面的產出。因此，可將該項目視為一個將若干投入轉化為若干產出的生產系統。考慮到2004年以后取消了科技示范項目，因此這里沒有設置科技方面的投入產出指標。具體投入產出指標詳見表1。

本文運用數據包絡分析（DEA）方法對糧食主產區農業綜合開發財政資金的使用效率進行評價，DEA方法要求投入指標個數應不少于產出指標，因此，在對九個產出指標標準化的基礎上，再賦予權重，將九個指標合成為兩個指標，即“改善農業生產條件”指標和“新增主要農產品生產能力”指標。其中，標準法的方法是將每個指標的實際值減去這個指標在各地區的最小值，再除以全距，具體公式為為某個指標的標準化數值，zi為某個指標的實際值，zmin為該指標在13個主產區的最小值，zmax為該指標在13個主產區的最大值。投入指標也做同樣的標準化處理。產出指標的合成權重參考樊繼紅、郭東清等（2006）的研究結果，他們是采用德爾菲法，經過20名權威專家打分，并在不同層次中進行反復征求意見，最后確定各指標權重的。

本文DEA分析的投入產出指標內容為，投入指標反映財政資金投入數量和結構，財政投入來源于中央財政和地方配套資金，包括土地治理項目的財政資金指標x1、產業化經營項目的財政資金指標x2；產出指標反映農業綜合開發實施效果，包括改善農業生產條件指標y1、新增主要農產品生產能力指標y2。以13個糧食主產省（區）農業綜合開發項目為分析對象，采集2004～2007年各地區農業綜合開發基礎數據進行效率評價，數據來源于歷年《中國農業綜合開發年鑒》。

1.2 效率評價方法

數據包絡分析(data envelopment analysis,DEA)是由美國著名運籌學家A.Charmes和W.W.Cooper等于1978年提出的。DEA以相對效率概念為基礎，根據多指標投入和多指標產出，對同類型的部門或單位進行相對有效性或效益評價。假設有n個地區有農業綜合開發項目，即有n個決策單位（DMU），每個DMU都有m種輸入和s種輸出，并且輸入輸出指標非負。xij表示DMUj對第i種輸入的投入量，yrj表示DMUj對第r種輸出的產出量。則第j0個DMU的整體技術效率C2R評估模型和純技術效率C2GS2評估模型如下：

表1 投入產出指標

C2R模型中θ為決策單位DMUj0的整體技術效率。整體技術效率（TE）是指在給定財政投入規模與結構的情況下，農業綜合開發的實際產出與一個假設同樣投入情況下的最大產出之比。農業綜合開發財政資金使用的整體技術效率水平高低，折射出農業綜合開發對農業生產條件的改善程度、對農產品生產能力的提高能力等效果。整體技術效率包括純技術效率和規模效率兩個方面。s+，s-為規劃的松弛變量；λj為相對DMUj0重新構造的有效DMU組合中第j個決策單位的組合比例。在C2R模型中，①當θ=1且s+=s-=0時，則該DMU為DEA有效，即在原投入X0的基礎上獲得的產出Y0已達到最優；②當θ=1且 s+≠0或 s-≠0時，則稱該DMU為 DEA弱有效；③當θ＜1時，則稱該DMU為非DEA有效。

C2GS2模型式中φ為決策單位DMUj0的純技術效率。純技術效率（PTE）主要衡量農業綜合開發財政投入結構是否合理，是抽取規模效率后的部分整體技術效率。由于規模效益對財政資金使用效率有一定影響，若不將規模效率抽離，求出純技術效率值，則無法在短期內觀察到不含規模因素的結構效率。

根據TE＝PTE*SE，可得規模效率值SE。規模效率（SE）能夠衡量農業綜合開發財政投入資金是否處于最佳規模，只有在規模經濟條件下，農業綜合開發效率最佳。同時在最佳投入規模下，開發項目處于固定規模報酬，此時開發成本最低。規模效率的求取，只需把整體技術效率值除以純技術效率即可。通過對C2R模型的分析，還可評價各DMU所處的規模報酬階段。設k=Σλj/θ，當k=1時，表示該DMU處于固定規模報酬階段，此時DMU達到最大產出規模點；當k＜l時，該DMU處于規模報酬遞增；當k＞1時，表示該DMU處于規模報酬遞減。

1.3 實證結果及經濟分析

根據以上DEA整體效率C2R模型和純技術效率C2GS2模型，分別建立2004～2007年省級面板數據的效率評估模型，用GAMS軟件運算求解，結果見表2和表3。

從年度比較來看，2004～2007年糧食主產區農業綜合開發項目中的財政資金使用效率比較低下，整體技術效率不到0.6，說明農業綜合開發財政投入與其產出之間并不匹配。其中，2007年財政資金使用效率相對較高，達到0.5872，DMU有效地區相對最多，有5個。從較低的純技術效率和規模效率值來看，導致財政資金整體技術效率低下的原因在于資金投入規模不恰當和投入項目結構不優化。進一步比較這兩個效率值的大小，可以發現歷年純技術效率值均低于規模效率，說明項目結構不優是造成財政資金整體技術效率偏低的最主要原因。

表2 各年度農業綜合開發財政資金使用效率評價結果

從地區比較來看，13個糧食主產省（區）農業綜合開發的財政資金使用效率均存在若干問題。其中，河北、江西、河南資金使用效率相對較高，整體技術效率均超過0.8；遼寧、吉林、黑龍江、湖南使用效率比較低下，整體技術效率不到0.3。從造成各地區財政資金使用效率不佳的原因來看，除山東省以外，純技術效率不佳和規模效率不優是主要原因，特別是前者。由此反映農業綜合開發項目結構不優、投入規模不佳是各地區普遍存在的問題。對于山東省，純技術效率達到了1，規模效率卻只有0.467，存在規模報酬遞減的現象，說明在既定的投入規模下，項目產出不足，需要進一步提高產出效益。從整體技術效率的變異系數來看，除內蒙古、河南省比較穩定外，各地區變異系數均超過0.4，農業綜合開發財政資金使用效率年度波動較大，反映農業綜合開發資金投入和資金使用不夠規范，以致項目投入產出效率不太穩定。

2 影響農業綜合開發財政資金使用效率的問題剖析

表3 各地區農業綜合開發財政資金使用效率評價結果（四年平均）

實證結果表明，目前我國糧食主產區農業綜合開發項目的財政資金使用效率普遍低下，不符合財政支農政策實施的效率原則，造成財政資金浪費，政策目標難以完全實現。在實踐中，農業綜合開發確實存在很多問題，需要亟待解決，并給予政策上的修正和完善。具體如下：

第一，農業綜合開發投入力度還比較低。雖然實證結果反映糧食主產區農業綜合開發財政資金規模不經濟的原因在于規模報酬遞減，但是從不為0的松弛變量均在產出這一方來看，產出不足是造成資金使用低效的直接原因，資金投入不需削減①投入方面的松弛變量s-不為0，說明現有投入需要削減；產出方面的松弛變量s+不為0，說明現有產出仍然不足。。事實上，糧食主產區農業綜合開發投入資金不足仍然是制約項目實施效率的重要原因。以中低產田改造資金來看，現行中低產田改造投資標準普遍偏低，平原地區每畝平均投資標準為528元，丘陵山區為684元（含中央和地方財政資金、村群籌資投勞）[3]，這與主產區建設旱澇保收、高產穩產、節水高效的高標準農田要求相比，與發展現代農業的要求相比，仍有較大的差距。

第二，農業綜合開發投入存在地區差距。1988～2007年投入最多的是東部地區的遼寧省和山東省，而耕地規模最大的兩個省確是中部地區的黑龍江和河南省，尤其是河南省土壤污染對糧食生產的負面影響日漸突出，農業綜合開發資金需求和供給存在一定的不匹配。這里定義一個指標“農業綜合開發資金自給率”，農業綜合開發資金自給率=（地方財政配套資金+自籌資金）÷中央財政資金，可以發現東部主產區——遼寧、江蘇和山東的指標均超過2，而其他地區都小于2，由此可見造成地區之間農業開發差距的原因，還是在于地區經濟實力差距較大所致。此外，2009年起，國家在中西部地區安排的病險水庫除險加固、生態建設、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。如果中央財政不加大對中西部地區的投入，這必將加重省級財政負擔，中西部糧食主產區與東部地區的差距會進一步拉大。

第三，農業綜合開發項目結構與管理環節還存在很多問題。從整體來看，糧食主產區純技術效率低于規模效率值，說明項目結構不優是造成財政資金整體技術效率不佳的最主要原因。這可能反映為：①科技投入不足，特別是2004年后為整合項目類型，取消了專項科技示范項目，造成目前土地治理項目中的科技推廣費僅占財政資金的8%，與現代農業發展的要求不相適應；②農民籌資投勞比例仍然偏高。由于主產縣純農戶的收入普遍較低，農村外出打工現象增多，土地治理項目的農民籌資投勞難度加大，上限比例達到比較困難，致使中央和省級政府對其立項扶持就比較困難；③產業化經營項目立項門檻太高。產業化經營項目扶持的重點是國家級、省級農業龍頭企業，要求項目單位具備2007年固定資產凈值500萬元以上，凈資產300萬元以上，凈資產不低于申請財政補貼資金總額的3倍，且財政補貼資金總額不超過項目建設總投資的40%[4]。一些處于成長階段的中小龍頭企業由于規模比較小或者還款能力比較弱，未能達到立項門檻，難以得到農業綜合開發資金的扶持。同時，現行農業綜合開發扶持農民專業合作組織的政策不明晰，種養大戶和農民專業合作社享受扶持政策存在困難；④有償資金償還存在風險，無償資金使用范圍偏窄。諸如此問題，極大限制農業綜合開發財政資金使用效率。

3 結論

總的來說，農業綜合開發實施幾十年來，在糧食主產區農業和農村經濟發展中發揮了重要作用，已經初步形成了市場經濟條件下政府調控、引導、支持和保護農業的有效機制。它通過有組織、有計劃、有步驟的集中連片開發，彌補了農戶分散經營、規模狹小、生產比較盲目的弱點；它通過實行嚴格規范的項目管理，提高了農業生產的質量和效益；它通過采取綜合開發整治措施，進行山水田林路綜合治理，改造中低產田，有利于解決農戶自身無力解決的基礎設施條件，提高農業綜合生產能力；它通過進行綜合配套投入，實現了市場經濟條件下農民利益與國家利益的統一，農業生產的經濟效益、社會效益和生態效益的統一。在發現成績的同時也要看到問題，目前糧食主產區農業綜合開發項目的財政資金使用效率普遍低下，要想提高財政資金的整體技術效率，需要從純技術效率和規模效率兩方面同時入手，在加大對主產區資金投入規模的同時，竭力增強資金投入產出體系的內在經濟性，使土地治理項目投入和產業化經營項目投入相匹配，兩大項目內部的子項目間更要優化組合，從而改善資源配置效率，實現規模經濟，提高農業綜合開發項目的產出效益。

[1]國家農業綜合開發辦公室.農業綜合開發主要統計指標說明[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/guojianongcunzonghekaifa/zhengwuxinxi/jiaocaijieshao/200806/t20080623_47855.html.

[2]財政部.農業綜合開發財務管理辦法[N].中國財經報2006-09-08.

[3]王建國,黃家玉,李若云等.完善農業綜合開發財政資金扶持政策[J].中國財政,2009,(4).

[4]國家農業綜合開發辦公室.2009年國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南[EB/OL].http://nfb.mof.gov.cn/guojianongcunzonghekai fa/zhengwuxinxi/gongzuotongzhi/200812/t20081202_93995.html.

（責任編輯/易永生）

F323

A

1002-6487（2010）15-0096-03

國家自然科學基金資助項目(70673027)

汪厚安(1970-)，男，湖北保康人，博士研究生，研究方向：農業經濟理論與政策。

王雅鵬(1954-)，男，陜西戶縣人，博士，教授，研究方向：農業經濟理論與政策。