基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價

羅文斌，吳次芳，楊 劍

（1.浙江大學公共管理學院土地管理系，浙江杭州310029；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價

羅文斌1，吳次芳1，楊 劍2

（1.浙江大學公共管理學院土地管理系，浙江杭州310029；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：彌補已有土地整理項目效益評價中“績效”概念界定以及評價方法的不足，嘗試界定土地整理項目績效內涵，構建土地整理項目績效評價指標體系并進行實證研究。研究方法：物元分析法，層次分析法和實證研究法。研究結果：（1）土地整理項目績效應該是項目的結果績效和行為績效的綜合，在此基礎上構建一套基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效評價指標體系；（2）實證評價結果顯示，杭州市余杭鎮北片土地整理項目績效水平為“優秀”，與實際情況基本相符，但K1（I）=0.0273，說明該項目等級關聯度比較弱，剛好達到“優秀”等級的“門檻線”。研究結論：績效概念的科學界定有利于促進土地整理項目績效評價的全面性和科學性；物元模型適用于土地整理項目績效評價，其單項指標評價信息能夠挖掘土地整理項目存在的具體問題，有利于促進土地整理項目績效的改善和提升；研究項目區應該在現有項目平臺上，進一步實施農地規模經營、調整種植結構等手段增加農地年收入，繼續增強項目在“優秀”績效等級上的關聯度。

土地整理；土地整理項目；績效評價；物元模型

土地整理項目績效是土地整理項目管理好壞的重要反映，績效評價是加強土地整理項目監管、實現耕地占補平衡目標、提高土地整理項目管理效率、發揮最大公共效益和保障土地整理可持續發展的重要途徑。

中國各級政府在以“耕地占補平衡”為綱的土地管理政策指導下，只關注土地整理耕地數量的增加，而忽視微觀層面的項目實施效率、效果、質量及公眾滿意等重要績效元素，不利于土地整理的可持續發展和項目區經濟、社會和環境的改善。隨著新公共管理理念的普及，公共項目績效水平日漸成為衡量政府公共管理工作成效的重要尺度。長期以來，中國土地整理項目績效評價還停留在以效益為核心的前評價階段[1-5]，學者們多將“效益”與“績效”混為一談，認為項目效益評價就是項目績效評價，縮小了績效的概念范疇。雖然近年來有學者[6-7]也提及了“績效評價”的概念，但從研究內容、指標體系看，其研究本質上還是沒有脫離以“三大效益”（經濟、社會和生態效益）為分析框架的效益評價定式，對績效概念的理解仍然比較片面。此外，已有研究主要采用模糊綜合評價法[2-4，6]，該方法較少揭示單個指標的評價信息。物元分析法在計算單個指標與各標準等級的關聯系數基礎上集成綜合評價結果，能夠揭示更加豐富的評價信息，但尚未被應用到土地整理評價研究中。鑒于此，本文嘗試界定土地整理項目績效概念，構建土地整理項目績效評價框架和指標體系，并引入物元分析法對土地整理項目績效評價進行實證研究。

1 土地整理項目績效評價理論依據

1.1 土地整理項目績效內涵界定

人們對績效的理解隨著管理實踐的深入而不斷變化，學術界關于績效內涵的理解至今尚未達成一致。目前，國內外具有代表性的觀點主要有：（1）結果績效觀，持該觀點的學者認為績效是指工作或活動的產出成果或結果，如Bernardin將績效定義為：“績效是在特定時間范圍內，對特定工作職能、活動或行為生產出的結果記錄”[8]。（2）行為績效觀，持該觀點的學者認為：“績效不是活動的結果，而是活動本身，是人們實際做的、與組織目標有關的并且可以觀察到的行動或行為，而且這些行為完全能由個體自身控制”[9]。（3）綜合績效觀，持該觀點的學者認為績效既是一種結果也是一種行為，如Brubrach將績效定義為：“績效指行為和結果，行為由從事工作的人表現出來，將工作任務付諸實施，（行為）不僅僅是結果的工具，行為本身也是結果…并且能夠與結果分開進行判斷”[10]。中國學者朱志剛也提出：“績效不僅僅是對結果的衡量，還包括對過程的衡量，以及對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量”[11]。前兩種定義存在一定的片面性，第三種定義更加全面，受到學者的普遍認可。

綜上所述，本文將土地整理項目績效定義為：項目的結果績效和行為績效的綜合。土地整理項目績效是實施土地整理活動所獲得的相對于目標的有效性，這種有效性不僅體現在項目產出及其效益性、投入的經濟性，還體現在項目主體對預定計劃的遵從度、組織管理的規范性、利益相關者的互動性以及項目取得的社會滿意度程度。這一內涵界定要求在評價土地整理項目時，不僅要衡量項目實施的結果，也要衡量項目實施的行為。

1.2 地整理項目績效評價的“流程邏輯”框架及指標體系構建

“流程邏輯”框架是基于項目實施階段過程邏輯和評價邏輯而建立的評價框架。根據土地整理項目實施的一般流程和評價基本流程，本研究從“投入—過程—產出—效果”4個項目流程維度和“目標—維度—因子—指標”4個評價維度入手構建“流程邏輯”評價框架。該框架的流程維度能夠較好體現結果績效與行為績效相結合的特征：產出與效果維度主要表征土地整理項目實施活動按照計劃目標獲得的預期產出以及產生的效果，主要關注結果績效；投入與過程維度主要表征土地整理項目實施過程中資金使用、組織管理等與項目任務的一致性以及效率性，是行為績效的直接體現，同時，它也能保證評價的完整性。

以4個流程維度為出發點選擇績效因子和指標。結合土地整理項目實施具體特征，分別選擇“資金投入”、“組織管理”、“建設業績”和“綜合效益”4大績效因子。在遵循代表性、完整性和可量化性等原則的基礎上，并借鑒已有的相關評價指標，確定評價因子的具體測度指標，最終構建了一套“四層四維”的土地整理項目績效評價指標體系（表1）。本文主要采用層次分析法(AHP)和特爾菲法（Delphi）確定指標權重，計算結果如表1所示。

表1“流程邏輯”框架下的土地整理項目績效評價指標體系及權重Tab.1 Performance assessment index system and weights of LCPs under the“processes logic”framework

2 物元評價模型及評價經典域的確定

2.1 土地整理項目績效評價的物元模型

物元分析方法是中國學者蔡文于20世紀80年代提出的用于解決矛盾問題的技術方法，該方法已經被廣泛應用到生態環境、水資源承載力、農用地分級和土地生態水平等的綜合評價研究中[12-15]。根據物元分析方法構建土地整理項目績效評價物元模型，基本步驟如下（具體見參考文獻［16］和［17］）：

（1）確定土地整理項目績效物元

土地整理項目績效N，土地整理項目績效特征c和特征量值v共同構成土地整理項目績效物元。假設土地整理項目績效N有多個特征，它以n個特征c1，c2，…，cn和相應的量值v1，v2，…，vn描述，則表示為：

式1中，R為n維土地整理項目績效物元，簡記R=（N，c，v）。

（2）確定土地整理項目績效的經典域與節域物元矩陣

土地整理項目績效的經典域物元矩陣可表示為：

式2中，R0j稱為經典域物元；N0j表示所劃分土地整理項目績效的第j個評價等級（j=1，2，…，m）；ci表示第i個評價指標；區間＜a0ji，b0ji＞為ci對應評價等級j的量值范圍，即經典域。

土地整理項目績效的節域物元矩陣表示為：

式3中，Rp稱為節域物元；vpi=＜api，bpi＞為節域物元關于特征ci的量值范圍，p表示土地整理項目績效評價等級的全體，顯然，這里有＜a0i，b0i＞＜api，bpi＞（i=1，2，…，n）。

（3）確定待評物元

把待評對象Nx的物元表示為Rx：

（4）確定關聯函數及關聯度

令有界區間X0=［a，b］的模定義為：

某一點X到區間X0=［a，b］的距離為：

則土地整理項目績效指標關聯函數K（x）的定義為：

式 6 中，ρ（x，X0）表示點 X 與有限區間 X0=［a，b］的距離；ρ（x，Xp）表示點 X 與有限區間 X0=［ap，bp］的距離；x，X0、Xp分別表示待評土地整理項目績效物元的量值、經典域物元的量值范圍和節域物元的量值范圍。

（5）計算綜合關聯度并確定評價等級

待評對象Nx關于等級j的綜合關聯度Kj（Nx）為：

式7中，Kj（Nx）為待評對象Nx關于等級j的綜合關聯度；Kj（xi）為待評對象Nx的第i個指標關于等級j的單指標關聯度（j=1，2，…，n）；ai為各評價指標的權重。

若Kji=max［Kj（xi）］，（j=1，2，…，n），則待評對象第i指標屬于土地整理項目績效標準等級j；若Kjx=max［Kj（Nx）］，（j=1，2，…，n），則待評對象 Nx屬于土地整理項目績效標準等級 j。

關聯度數值K（x）在實數軸上的大小表征了待評對象隸屬于土地整理項目績效某一標準級別的程度，物元模型的關聯度將邏輯值從模糊數學的［0，1］閉區間拓展到（-∞，+∞）實數軸后，比模糊數學的隸屬度所代表的內涵更為豐富，能揭示更多的分異信息。當K（x）≥1.0時，表示待評價對象超過標準等級水平，數值愈大，超標準程度愈大；當0≤K（x）＜1時，表示待評價對象符合標準等級水平，數值愈大，愈接近標準等級上限；當-1.0≤K（x）＜0時,表示待評價對象不符合標準等級水平，但具備轉化為標準等級的條件，且值愈大，愈易轉化，也可近似判斷其符合標準等級；當K（x）＜-1.0時，表示待評價對象不符合標準對象要求，且又不具備轉化為標準等級的條件。

2.2 土地整理項目績效評價經典域的確定

經典域（評價等級的取值區間）的確定是物元評價的基礎。本研究依據土地整理項目績效的可拓性，將其劃分為4個等級，即N01→N04，定性描述為：優秀→良好→一般→較差。由于中國土地整理項目績效評價尚未開展，評價標準沒有確立，因此，本研究選擇研究所在區域內的20個項目指標數據為基礎，并且結合專家意見確定評價經典域，其中部分指標的等級取值區間參考已有研究，具體取值區間見表2。

3 實證研究

3.1 項目區概況和數據來源

浙江省杭州市余杭鎮北片土地整理項目是2003年度國家投資的重點項目，2008年4月29日通過省國土部門竣工驗收。該項目位于余杭區的西南部，范圍涵蓋10個行政村，建設規模為1461.33 hm2，實際累計投入資金約2694.01萬元。項目區屬亞熱帶溫潤農業氣候區，年平均氣溫15.8℃，平均降雨量為1150—1550 mm。整個項目區土地肥沃，光、熱、水條件好，適宜多種農作物生長，是余杭區主要的產糧區。

本文評價指標數據主要來源于杭州市余杭鎮北片土地整理項目竣工驗收資料，其中指標x3—x4、x7—x12和x13—x15這11個指標數據來自《項目竣工報告》，x1、x2來自《項目財務決算與審計報告》，x6來自《項目工程監理總結報告》，x3、x5、x14在《項目竣工報告》等材料基礎上由專家給出。

3.2 評價結果及分析

將評價指標數據組成的待評物元①待評物元即項目績效指標及指標景值，由于篇幅有限，這里省略。代入計量模型，即可得出指標關聯度、綜合關聯度的運算結果（表3）。

表3中Kj（xi）（i=1，2，…15）即第i個指標對應各評價等級的關聯度。以指標單位面積投資額（x1）為例，可知，其對應4個評價等級的關聯系數分別為K1（x1）=0.0313、K2（x1）=-0.0156、K3（x1）=-0.0656、K4（x1）=-0.0771，因此可以判定該指標屬于級別N01，即“優秀”。同樣的道理，可以得到其他指標評價結果。

Kj（I）是指多指標加權求和的綜合等級關聯系數，K1（I）=0.0273、K2（I）=-0.1383、K3（I）=-0.7274、K4（I）=-0.8809。可以判定該土地整理項目績效達到等級N01水平，即為“優秀”。這一評價結果與實際情況基本相符，該項目被評為“浙江省2009年度土地開發整理十佳示范項目”。

雖然項目綜合績效達到了“優秀”水平，但K1（I）=0.0273說明該項目等級關聯度還比較弱，剛好達到“優秀”等級的“門檻線”，究其原因主要是由某些指標還沒有達到“優秀”水平所導致。

從單個指標績效評價結果來看，杭州市余杭鎮北片土地整理項目績效指標中有10個指標績效水平達到“優秀”，分別是單位面積投資額（x1）、預算執行偏差率（x2）、按期竣工率（x4）、公眾參與度（x5）、工程質量優良率（x6）、機耕面積增加率（x8）、灌溉面積增加率（x9）、田間路網密度（x10）、公眾滿意率（x13）和植被覆蓋率（x15）；4 個指標達到“良好”，分別是管理規章健全度（x3）、耕地面積增加率（x7）、糧食產能提高量（x12）、景觀改善度（x14）。此外，農地年收入增加量（x11）指標只達到“一般”水平。單指標評價結果表明“農地年收入增加量”指標成為阻礙該項目績效等級關聯度提高的主要因素。

表2 土地整理項目績效指標經典域的取值區間Tab.2 Valuing range on the classic field of the performance indices of LCPs

表3 杭州市余杭鎮北片土地整理項目績效水平的測度及評價結果Tab.3 Calculation and assessment results of performance level of LCPs in the north part of Yuhang Town of Hangzhou City

4 結論與討論

（1）績效不僅僅是對結果的衡量，還包括對過程的衡量。已有土地整理項目效益評價只注重對項目實施結果的評價，對“績效”概念的理解過于狹隘和片面。土地整理項目績效應該是項目的結果績效和行為績效的綜合，明確界定績效概念并在此基礎上構建評價指標體系有利于保障土地整理項目績效評價的全面性、科學性。（2）實證結果顯示，杭州市余杭鎮北片土地整理項目績效水平為“優秀”，評價結果與實際情況基本相符。雖然如此，K1（I）表明該項目績效等級關聯度比較弱，“農地年收入增加量”指標成為阻礙該項目績效等級關聯度提高的主要因素，因此，該項目區應該在現有的項目平臺上，通過進一步實施農地規模經營、調整種植結構等手段來提高農地年收入，繼續增強該項目在“優秀”績效等級的關聯度。（3）研究結果表明，物元評價法適合用于土地整理項目績效評價。不僅如此，其單指標評價信息可以揭示出土地整理項目存在的績效問題，有利于促進土地整理項目績效的進一步提升和改善。

由于中國土地整理事業發展尚不完善，土地整理項目績效評價工作尚未開展，可資借鑒的研究成果以及相關數據資料都非常有限，因此，本文的績效評價指標選擇和評價等級標準確定都是探討性的，還有待進一步檢驗和深入研究。

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Performance Evaluation of Land Consolidation Projects Based on the Matter-Element Method Under“Process Logic”Framework

LUO Wen-bin1,WU Ci-fang2,YANG Jian2
（1.Department of Land Management,College of Public Administration,Zhejiang University,Hangzhou 310029,China；2.Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper are firstly to compensate for the defects in the defined concept of“performance”and the used methods in the efficiency assessment of land consolidation projects（LCPs）,secondly to define the connotation of performances of LCPs,and thirdly to establish performance assessment index system for LCPs with an empirical study.Methods of matter-element analysis,analytic hierarchy process（AHP）and empirical approach are employed.The results indicate that:（1）the performances of LCPs should combine the“result performance”with the“behavior performance”.Basing on the combination,the performance assessment index system of LCPs can be then established under the“process logic”framework;（2）according to the results of empirical assessment,the performance level of LCP in the north part of Yuhang Town in Hangzhou City,is ranked as“outstanding”,which is basically in accordance with the reality.However,the indicators ofK1（I）,which equal to 0.0273,indicates that the coefficient of the correlation of the assessed rank is relatively weaker,which means that the performance of the LCP project is just abovethe threshold of"outstanding"level.It is concluded that scientific definition of"performance"is conducive to enhance the comprehensiveness and scientificity of the performance assessment of LCPs.The matter-element model is suitable for the performance assessment of LCPs because more specific problems existing in LCPs can be discovered from the single index assessment information,and it is helpful to accelerate the improvement and upgrade of the performances of LCPs.Basing on current project-platform,several methods should be implemented in the empirically studied area may implement some methods,such as farmland management in larger scale and readjustment of agricultural structures,in order to increase the annual income from farmland,which is good for the continually remaining and even enhancing of the correlation of the LCPs with the“outstanding”level.

land consolidation;land consolidation projects（LCPs）;performance assessment;matter-element model

F301.2

A

1001-8158（2010）04-0055-07

2010-02-03

2010-03-14

國家科技支撐計劃課題資助（2006BAJ11B03）。

羅文斌（1982-），男，湖南衡南人，博士研究生。主要研究方向為土地資源管理、土地整理評價與城市生態。E-mail:luojie82610@126.com