國外人事檔案管理分析

□段 紅

淮安市檔案局局長 朱耀龍

國外人事檔案管理分析

□段 紅

通過考察世界一些主要發達國家的人事檔案制度，充分研究各國的具體實踐中好的因素和做法，可以為我國的人事檔案制度發展提供有益的啟示。

在發達國家，人事檔案管理是為現代社會人力資源管理創造條件、提供相關人事數據和信息支持的重要活動。在國外，對人事檔案定義的表述盡管不盡相同，但大多是指國家機構、社會組織在人事活動中形成的，記述和反映人員經歷、德才水平和工作表現的，保存備查的文字、表格及其他各種形式的原始記錄。另外，某些專業部門形成的公民狀況文件、健康狀況文件、財產和收入文件、刑事和犯罪處理案卷、基本統計文件等涉及個人秘密的檔案文件也被視為人事檔案的組成部分。

一、國外人事檔案制度評析

（一）美國的人事檔案管理

在美國，人事檔案管理因雇員任職機構有所差別，可以分為公有系統與私立系統兩大塊。公有系統的人事檔案一般采取的是集中管理模式。對于現職人員，聯邦政府、州政府以及其它地方政府各機構都統一設置人事部門管理現職公務員人事檔案，并保持人事部門與檔案行政管理機關的密切合作，國家檔案與文件署對聯邦政府機構的人事檔案管理實行監督和指導；聯邦政府系統的非現職人員，其人事檔案則由“國家人事文件中心”集中保管。私立系統中人事檔案一般采取分散社會化管理模式，企業、公司或其他私立組織的雇員，其人事檔案往往由本單位的人事部門保管；雇員進入新的單位，就建立新的人事檔案。

在美國，利用人事檔案的程序主要包括三步。第一步，提交書面授權。如果是相對人本人，提交一份附有正式簽名和日期的申請信。如果利用者不是本人，并且相對人健在，提交相對人授權的簽名信。在美國的某些州，讓未經人事檔案主體授權的人查看人事檔案是違法的，對執法部門也不例外。例如：如果聯邦調查局或當地警察想要查看某人的檔案，他們必須向法庭提出申請，得到搜查證后才可查閱。如果相對人死亡，則需提交死亡證明；但如果相對人年齡已超過百歲，則無需提交死亡證明。第二步，提交便于文件中心確認文件所需的信息，包括相對人任職期間使用的全名、出生日期、社會保障號、任職機構名稱、任職開始時間和離職時間。第三步，列出所需利用的文件或信息，說明利用目的。

美國人事檔案開放的對象范圍較大，且有較完備的救濟措施。所有在職或已經離職的人員都可以在正常工作日，出于合理的需要申請查閱本人除鑒定、考核、錄用等材料外的人事檔案。如果人事檔案保存部門拒絕其查閱本人檔案的合理要求，當事人可以向法庭或相關人力資源上級主管部門申請法律援助，以維護自己的知情權。在查閱過程中，如果對人事檔案的部分內容產生質疑，可向主管部門提出并與之探討，如判定確有錯誤信息，可將其剔除或由本人提交一份澄清事實的備忘錄，放入人事檔案中。非本單位的其他利用者確實需要查閱雇員檔案時，須向法院申請，經審核批準后，以被授權人身份查閱人事檔案。但是讓未經過人事檔案主體授權的人查看人事檔案是違法的，執法機關也不例外，這樣就充分維護了個人的隱私權。

雖然人事檔案開放的對象范圍較大，但其開放的內容是有嚴格限制的。美國的人事檔案分為可公開材料和不可公開材料兩個部分。公開信息包括姓名、年齡、所在單位、工作時間、上次薪金調整的日期和數目、上次升職、降職、調動、停職、退職等職位變動日期，除此之外，關于個人鑒定、評價、處分、懲罰及與醫療有關的殘疾、心理、精神疾病記錄等涉及個人隱私的材料都是保密的。

此外，美國還建有比較完善的公民社會保險號（又稱社會安全號、社會保障號）制度。美國社會保障號制度從1935年羅斯福總統當政時開始實行，起初只要求成年人擁有一個自己的社會安全號，但20世紀80年代美國政府加強了對常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊一個社會安全號。在美國，由社會保障署為每個公民發放社會保險號碼(Socia1Security Number，簡稱SSN)，這是一種非常重要的身份證明形式。這一號碼跟隨人的一生，并且個人的一切資料都與這一號碼相聯系。由于社會保險號碼是唯一的，許多組織和機構也開始用這個號碼來管理員工，逐漸發展為社會各界共享、全國聯網的大型計算機數據庫系統，成為控制社會秩序的有力工具。在美國，檔案建設和管理相當完善，權力部門在任何一個地方都能迅速地查到一個人的全部檔案記錄：家史、血型、嘉獎、犯罪記錄、履約情況甚至精神病史等方方面面的內容無所不包，為社會提供了詳盡的信息。同時，社會保險號在防止欺詐、維持社會秩序方面也有很大作用。社會保險號制度的實施，使得任何人不敢輕易做有損信譽的事情，否則在檔案記錄中留下污點，會給以后的生活、發展帶來很多不便。

（二）法國的人事檔案管理

法國公務員管理體制是統一領導下的分級負責制，公務員管理以政府各部門為主，因此公務員的人事檔案也均由政府各部門自行保管。法國中央公務員領導機構不像美國人事管理總署那樣職權范圍廣泛，機構設置也不夠龐大，中央層次的公務員管理機構分別由四個平行的職能機構承擔。“行政和公職總局”負責管理公務員的綜合協調工作；“內政部地方權力機構總局”負責協調地方公務員管理工作和制定地方公務員管理規則；“衛生部醫藥局”負責制定醫療衛生人員的管理規則；“經濟財政和預算部預算局”負責公務員的編制和退休金的發放管理工作。至于人事管理，政府各部門都設立有專門的人事司，司下還設有處、科兩級，負責公務員的考試錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利等管理工作，并將這些方面的內容計入人事檔案進行管理。可見，法國政府系統人事檔案采取的也是集中管理模式，現職人員的人事檔案都集中保存在本公職單位的人事部門。法國非現職人員人事檔案的管理機構和方式與美國相似。政府機關和社會組織的雇員在退休或離職后，其人事檔案也要移交到文件中心或檔案館集中保管。特別是高級官員或職員的人事檔案，更加受到重視。例如，高級外交官和軍官的人事檔案，在他們去世后一律由國家檔案館負責保管；總統的私人文件，也要寄存在國家檔案館，但總統或其后代有權提出利用限制。

法國人事檔案制度最有特色的是行政機關在對公職人員啟動懲戒程序以前必須對擬受懲戒者交閱檔案材料，使其可能有針對性地提出答辯。交閱檔案材料制度是一個歷史悠久、適用范圍很廣的和具有法國特色的人事制度，它被廣泛運用于全部公職人員，只要機關做出影響公職人員的決定，都需要向當事人交閱檔案材料。

（三）日本的人事檔案管理

日本的人事管理機構主要有中央人事院、省廳人事機構與地方人事機關。中央人事院主要負責掌管公務員的待遇改善、考試、任免、福利、進修、獎懲等相關事務。各省廳人事機構的名稱不一，有的稱為“人事局”，有的稱為“人事課”，也有叫“人事部”，它們負責保管各省廳機關的人事檔案；地方政府的人事機構多為“人事委員會”，負責保管同級機關的人事檔案。長期以來，日本人事管理的基礎主要是年功序列制度和終生雇傭制度。年功序列制度的主要內容是按照年齡和就職年數來升職、升級和加薪，工資的高低主要取決于工齡的長短、職員在單位的任職時間一般都相當長，因此人事部門要對職工進行全面的人事記錄。

人事檔案包括關于員工的錄用條件、職務、能力、資格、待遇、健康狀況、履歷、身世、獎懲等所有資料。由于人事檔案的內容相當多，因而有些單位采取集中歸檔的方法管理；有些單位則采取卡片式管理方法。人事檔案不僅涉及職工錄用、調配、晉升、培訓、待遇、福利和保健等人事管理的基礎資料，而且也是在職員工必不可少的資歷證明。因此，一般來說，各單位都會妥善保管人事檔案，即使員工退休或離職后也會保存相當長一段時間。對于退休或離職的員工，日本的做法跟美國相似，即是把退休或離職人員的人事檔案移交檔案館。

二、國外人事檔案制度對我國的啟示

上述幾個具有代表性國家的人事檔案管理經驗，對我國有以下幾個方面的啟示：

（一）突出社會服務功能

國家的人事檔案制度是緊密圍繞各國的人事制度進行設置的，人事檔案制度突出的是其社會服務而非社會控制的功能。這對于改變我國傳統人事檔案制度重“政治”輕“能力”、重“歷史”輕“現實”、重“身份”輕“契約”、重“憑證”輕“信用”、重“控制”輕“服務”的現狀具有積極的借鑒意義。西方國家的這種突出社會服務功能的制度設計，取得了非常好的社會效果。這提示我們也應淡化人事檔案的社會控制功能，強化社會服務功能，即重視人事檔案社會服務功能的實現，充分發揮人事檔案對經濟社會發展的重要作用，特別是應該著重發揮人事檔案對人力資源管理的重要作用。

（二）積極利用，審慎開放

在人事檔案的服務對象上，國家規定都較為寬泛。例如，美國國家人事文件中心在網絡主頁上就明確提出其使命是“為政府機構、退伍軍人、前政府文職雇員、家庭成員、歷史學者以及研究人員提供世界一流的服務”。盡管如此，國家一般只是把政府機構與人事檔案的相對人視為服務對象的主體，對利用者的限定措施都比較嚴格，比如美國就規定只有相對人本人或是經過相對人書面授權的對象才能查閱人事檔案，能夠向公眾開放的范圍和信息是很有限的。在人事檔案的利用實施方式上，國外嚴格遵守保持知情權與隱私權有機平衡的指導思想。一方面，他們遵照《信息自由法》的規定，積極提倡保障相對人的知情權，對人事檔案采取“依申請公開”的方式，只要是在法律許可的范圍內，人事檔案必須向符合條件的利用者開放。另一方面，他們又嚴格遵守隱私權保護的法律規定，像美國、法國規定人事檔案的提供利用必須以尊重相對人隱私權為前提，不能開放的內容將堅決受到保護。例如，涉及個人出生狀況、健康狀況、婚姻狀況、財產收入狀況、職業經歷、宗教信仰、犯罪記錄以及家庭名譽等方面的信息就屬于需要限制利用的范疇。我們應當借鑒西方國家的相關經驗，盡力確保人事檔案信息受到個人信息保護法的充分保護。

（三）人事檔案主動向本人開放

西方國家一般注重公民隱私權的保護，人事檔案的保密性保護的是人事檔案相對人，針對的是他人。因此，一般來說人事檔案不隨便向公眾開放，但可以對本人進行開放。如法國行政機關在對公職人員啟動懲戒程序以前必須對擬受懲戒者交閱檔案材料的制度，正是人事檔案主動向本人開放的一種體現。這對于公民的信息知情權等相關權利保障具有重要作用。而在我國，人事檔案管理制度非常不靈活，人事檔案本人根本沒有機會查閱自己的人事檔案，這也是出現種種“失范現象”的重要原因。因此，我們應借鑒國外的可取作法，實行人事檔案向本人開放，確立人事檔案與本人見面制度，賦予公民以信息知情權，這對于解決我們現在人事檔案中的一些“失范現象”具有重大益處。■

自覺自信乘勢而為 打造淮安檔案文化品牌

淮安市檔案局局長 朱耀龍

檔案具有自然天成的文化特性，檔案文化是社會主義先進文化的重要組成部分。在當前大力推動社會主義文化大發展大繁榮，堅定不移發展社會主義先進文化的時代背景下，淮安檔案工作必須乘勢而為，以更加自覺、自信的態度，不斷加大檔案文化建設力度，打造獨具淮安地方特色的檔案文化品牌。

1.把實施城市記憶工程作為檔案資源建設的突破口，開展與城市文化記憶有關的檔案資源建設工作。淮安歷史悠久，人文底蘊深厚，非物質文化遺產及歷史文化遺存資源豐富。通過為非物質文化遺產及歷史文化遺存系統建檔，可以讓那些塵封或即將消失的珍貴文化遺產重新煥發光彩，讓淮安獨特的文化根脈得以傳承和弘揚。重點工程項目或為地方文化標志，或為城市宣傳名片，是一座城市的記憶，也是城市文化的重要組成部分，為百年工程建檔是檔案部門義不容辭的責任，也是自覺將檔案文化介入城市建設的重要舉措。家庭是社會的細胞，家庭檔案承載了一個家庭的歷史，推動家庭建檔，用檔案記錄百姓生活、記錄家庭文化的同時，也折射出社會的發展變化，更具有現實意義。

2.把實施檔案文化品牌戰略作為檔案開發利用的切入點，做好與淮安文化精髓有關的檔案資源挖掘工作。圍繞淮安文化“親民、創新、開放”的內核，唱響淮安檔案文化三大品牌。一是唱響以周恩來精神為代表的“親民文化”品牌。檔案資料提供利用窗口、政府信息公開查閱點、“淮安檔案”網站建設要堅持“文化惠民”理念，以更加開放的姿態、更為便捷的服務深入民心，讓民眾用得到、用得好，建立親民檔案部門新形象，為淮安市打造陽光政府、親民政府服務。二是唱響以《西游記》為背景的“創新文化”品牌。重點對一批在全國有影響的創新爭優項目進行系統建檔，使檔案成為記錄淮安創新精神和創新文化的重要載體。要創新合作模式，與黨史部門合作舉辦《中國共產黨在淮安》展覽，弘揚主旋律，為社會主義核心價值體系服務。三是唱響以運河歷史為基礎的“開放文化”品牌。更大步伐走出去、更高水平引進來，以更為開闊的視野推進檔案文化建設。繼續與中國第一歷史檔案館合作開發明清淮安歷史檔案，通過出版圖書、舉辦淮安歷史文化展等形式再現淮安歷史文化名城魅力。

3.把爭創國家一級檔案館作為提升業務工作水平的主抓手，為檔案事業大發展及檔案文化大繁榮努力奮斗。檔案是文化的載體，肩負著文化傳承的重任。我們必須圍繞建立檔案安全體系的要求，堅持硬件、軟件“雙輪驅動”，在積極跟進檔案新館建設的同時，大幅提升檔案基礎業務工作水平，及早實現國家一級綜合檔案館創建目標，為檔案資料保管及地方文化傳承提供一個“安全巢”。要加快數字檔案館建設步伐，對館藏檔案進行數字化加工，進一步整合數據資源，綜合利用網絡、廣播電視、平面媒體等多種渠道，及時將各類檔案信息資源向社會開放，努力打造檔案先進文化傳播主陣地，為推動淮安檔案工作實現科學發展、淮安文化事業走向繁榮昌盛作出新的更大的貢獻。

懷化學院政法系，湖南懷化418008）