政府行為與我國基層科技工作

清華大學(xué)科技與社會研究所 肖廣嶺

縣級區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住著我國2/3以上的人口并占據(jù)著我國經(jīng)濟(jì)的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級以上的城市，使得科技與經(jīng)濟(jì)的布局嚴(yán)重失衡，使得我國基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，又要發(fā)揮政府的組織作用。

基層科技工作需要發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用

基層科技工作是基于縣級區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村的科技工作。國內(nèi)外的實踐和相關(guān)理論都表明，科技工作需要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，而對于我國基層科技工作，除了發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，還要發(fā)揮政府的組織作用。

從國際上看，以美國科技政策的先驅(qū)萬尼瓦爾?布什(Vannevar Bush)1945年發(fā)表那篇名垂史冊的報告《科學(xué)——無止境的邊疆》為標(biāo)志，科技工作需要政府的支持和引導(dǎo)不僅越來越形成廣泛的共識，而且越來越成為各國的普遍實踐。即使是維護(hù)公平貿(mào)易的世界貿(mào)易組織（WTO），也通過《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPs），允許各國政府對各類科技工作給予不同程度的支持和補貼。二戰(zhàn)以后世界各國特別是發(fā)達(dá)國家的實踐表明，政府對科技支持的力度不斷加大，范圍不斷擴(kuò)大，方式不斷改進(jìn)，特別是把科技發(fā)展與國家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各項目標(biāo)緊緊地結(jié)合在一起。

從理論上講，已有一些理論說明科技發(fā)展需要政府的支持和引導(dǎo)。例如，技術(shù)創(chuàng)新理論強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長的根本原因和動力，因此，不管是中央政府還是地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長就要支持科技發(fā)展；再如，公共產(chǎn)品理論強調(diào)科技產(chǎn)品具有“正的外部性”，既需要又應(yīng)該得到政府的支持，科技才能得到健康發(fā)展；又如，國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論和區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論都強調(diào)政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機構(gòu)、中介機構(gòu)和金融部門的有機結(jié)合，強調(diào)只有發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用以及發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，科技才能得到健康發(fā)展。

從我國的實踐經(jīng)驗來看，科技工作更需要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用。新中國的科技工作就是在政府直接支持和組織下建立和發(fā)展起來的。即使改革開放以來特別是科技體制改革以來，雖然強調(diào)發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用和企業(yè)的主體作用，強調(diào)改變和改善政府的行為方式，但政府對科技的支持和引導(dǎo)作用不是要削弱而是要加強。《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃2006—2020》對此給出了更明確的回答。

縣級區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住著我國2/3以上的人口并占據(jù)著我國經(jīng)濟(jì)的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級以上的城市，使得科技與經(jīng)濟(jì)的布局嚴(yán)重失衡，使得我國基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，又要發(fā)揮政府的組織作用。事實上，我國各級政府已經(jīng)采取了一系列行動，諸如全國縣市科技進(jìn)步考核、富民強縣專項行動、科技特派員、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等等，從而有效地發(fā)揮了政府對基層科技工作的支持、引導(dǎo)和組織作用。

在當(dāng)前和今后相對較長的時期，我國基層科技工作面臨著新形勢和新任務(wù)，需要政府發(fā)揮更大的作用。首先，縣級以下（包括縣級）與縣級以上（不包括縣級）的科技不平衡大于經(jīng)濟(jì)不平衡，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅要減少兩者的經(jīng)濟(jì)不平衡而且還要減少兩者的科技不平衡。很顯然，減少經(jīng)濟(jì)不平衡需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，而減少科技不平衡更需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)乃至直接的組織作用。

第二，“三農(nóng)”問題是我國全面建設(shè)小康社會的“瓶頸”，也是各級政府應(yīng)著力解決的重要問題。實踐證明，加快基層科技工作是解決“三農(nóng)”問題的基本手段之一，而只有充分發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用，各類科技資源才能向基層傾斜，科技人員才能下得去，待得住。

第三，與地級及以上城市相比，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)更加繁重，而科技創(chuàng)新和進(jìn)步則是其根本手段和中心環(huán)節(jié)。這就要求各級政府更加注重基層科技工作，提高縣域創(chuàng)新能力。

縣級政府對我國基層科技工作具有特別重要的作用

做好基層科技工作需要發(fā)揮各級政府的作用，但由于基層科技工作是基于縣級區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的科技工作，因而縣級政府具有特殊地位。一方面，中央、省級和地級政府抓基層科技工作，要通過縣級政府，也就是要依靠縣級政府抓基層科技工作；另一方面，縣級政府是基層科技工作的直接管理者和引導(dǎo)者，基層各種科技資源的整合、各種科技及服務(wù)平臺的建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研發(fā)、科技信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、科技特派員的組織、農(nóng)業(yè)科技園的建設(shè)等等都需要縣級政府的直接管理和引導(dǎo)。當(dāng)然，在這一過程中要注意發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至村級組織的作用，但從我國的總體情況來看（個別經(jīng)濟(jì)和科技強縣（市）除外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科技資源和科技能力往往比較弱，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對科技資源進(jìn)行有效的整合和形成足夠的科技能力。

從落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來看，縣市處于極為關(guān)鍵的地位。不僅縣域經(jīng)濟(jì)占據(jù)我國經(jīng)濟(jì)的半壁江山，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的很多問題也發(fā)生在縣市。這就是說，縣級政府往往處于這些問題的“第一線”，而要有效地解決這些問題需要縣級政府加強科技工作，提高解決這些問題的能力。

當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對科技創(chuàng)新和進(jìn)步的需求越來越強烈，使得我國基層科技工作呈現(xiàn)一些新特點：一是科技進(jìn)步和創(chuàng)新成為推動縣域發(fā)展的主導(dǎo)性因素；二是科技既要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要服務(wù)于民生改善；三是科技不僅要對當(dāng)前的發(fā)展發(fā)揮支撐作用，也要對未來的發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用；四是不僅要重視科技創(chuàng)新，也要重視體制機制創(chuàng)新。這些都要求縣級政府更加注重科技工作。

政府部門縱橫聯(lián)動促進(jìn)我國基層科技工作健康發(fā)展

做好基層科技工作需要有效發(fā)揮各級政府及其部門的作用。從縱向來看，我國有中央、省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道五級政府；從橫向來看，每一級政府又有很多部門。由于基層科技工作的重要性和廣泛性，要做好基層科技工作，既需要各級政府共同支持，又需要多個政府部門的協(xié)同工作，更需要政府部門縱橫聯(lián)動。

從實踐上看，我國支持和促進(jìn)基層科技工作的各種政策措施，特別是星火計劃中農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、科技扶貧、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、科技特派員、縣市科技進(jìn)步考核、富民強縣專項、農(nóng)村信息化等往往都是通過各級政府的聯(lián)動實施的，與此同時，很多政策措施都需要同級政府多個部門的聯(lián)動。其中，縣市科技進(jìn)步考核和富民強縣專項是政府部門縱橫聯(lián)動的典型代表。

從縱向來看，縣市科技進(jìn)步考核由國家科技部組織，但初審由各省級科技廳（委、局）組織，考核地和縣兩級（對于地級只考核三項一票否決指標(biāo)和是否所轄縣區(qū)的60%以上通過考核），充分體現(xiàn)了中央、省、地、縣各級政府的聯(lián)動；同樣地，富民強縣專項是由國家科技部和財政部組織，并通過省級（有時還要通過地級）政府部門來選擇所支持的縣（市、區(qū)）的項目，還通過省級、地級和縣級匹配經(jīng)費的方式運作，也充分體現(xiàn)了中央、省、地、縣各級政府的聯(lián)動。

富民強縣專項往往是由縣市政府圍繞當(dāng)?shù)啬骋惶厣еa(chǎn)業(yè)組織技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，需要縣市各個相關(guān)部門協(xié)助和配合。

從橫向來看，縣市科技進(jìn)步考核是對整個縣市科技進(jìn)步的考核，即考核的主要責(zé)任人是縣市長，但縣市科技局作為政府科技主管部門是各種考核材料組織和表格填寫部門，并且還會涉及財政局、統(tǒng)計局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局等部門，充分體現(xiàn)了縣市各個部門的聯(lián)動。人們常常把縣市科技進(jìn)步考核乃至整個縣市的科技工作形象地比喻為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府指揮，科技局領(lǐng)唱，其他部門配合的大合唱”，也是對縣市各個部門聯(lián)動的形象說明。同樣，富民強縣專項往往是由縣市政府圍繞當(dāng)?shù)啬骋惶厣еa(chǎn)業(yè)組織技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，顯然，也需要縣市各個相關(guān)部門協(xié)助和配合。

縱向聯(lián)動體現(xiàn)了基層科技工作既需要上級部門的指導(dǎo)和引導(dǎo)，又能發(fā)揮下級政府部門的基礎(chǔ)作用和首創(chuàng)精神。這里的聯(lián)動實際上是一種雙向互動和反饋循環(huán)過程。通過自上而下的過程，發(fā)揮上級部門對基層科技工作的引導(dǎo)作用，特別是中央政府部門對省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的引導(dǎo)和支持作用。這種作用既包括資金方面的支持和引導(dǎo)，更包括行為方式的引導(dǎo)和指導(dǎo)。例如，我國縣市科技進(jìn)步考核的指標(biāo)體系就能發(fā)揮引導(dǎo)和指導(dǎo)作用，包括縣市科技工作有哪些內(nèi)容，應(yīng)該達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)或水平，甚至包括縣市科技工作的重點論與系統(tǒng)論的有機結(jié)合。這種引導(dǎo)和指導(dǎo)對縣市政府特別是科技局如何推進(jìn)本地科技工作是很有幫助的。通過自下而上的過程，我國很多基層部門所創(chuàng)造的經(jīng)驗，可以得到進(jìn)一步的總結(jié)和提高，并能從中發(fā)現(xiàn)一些有較為普遍意義的典型經(jīng)驗、方式、模式等等，上級部門通過對其在更大范圍的推廣，從而產(chǎn)生更大的效果。例如，科技特派員制度既充分體現(xiàn)了自下而上的過程，又充分體現(xiàn)了自上而下的過程，進(jìn)而形成一種雙向互動和良性循環(huán)。

橫向聯(lián)動體現(xiàn)了基層科技工作的廣泛性和系統(tǒng)性。所謂廣泛性就是指基層科技工作不僅要面向經(jīng)濟(jì)增長而且要面向社會發(fā)展、環(huán)境改善、生態(tài)建設(shè)等等，涉及很多政府部門；所謂系統(tǒng)性就是指基層科技工作需要人、財、物等各種資源整合，需要政府各個部門乃至企業(yè)、科研機構(gòu)、大學(xué)、中介機構(gòu)、金融機構(gòu)等密切配合。而要做好橫向聯(lián)動，有很多工作要做，如下三點特別重要：

一是需要各級政府特別是縣市黨委和政府加強對基層科技工作的領(lǐng)導(dǎo)，實施黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步考核和科技進(jìn)步目標(biāo)責(zé)任制，真正做到“一把手抓第一生產(chǎn)力”；二是加強各級政府科技部門能力建設(shè)特別是縣市科技局能力建設(shè)，要加強科技干部的配備，加強設(shè)施和信息系統(tǒng)建設(shè)，完善政策法規(guī)和改進(jìn)管理等；三是加大各級財政對基層科技工作的投入，特別是縣市要加大財政科技投入，達(dá)到和超過全國縣市科技進(jìn)步考核對財政科技投入占本級財政支出比例的要求。

綜上所述，基層科技工作需要發(fā)揮各級政府的支持、引導(dǎo)和組織作用，并且縣級政府對我國基層科技工作具有特別重要的作用，通過各級政府及其相關(guān)部門的縱橫聯(lián)動，能夠促進(jìn)我國基層科技工作健康發(fā)展。

然而，在強調(diào)發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用的同時，還應(yīng)注重發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。只有政府行為與市場機制有機結(jié)合，才能使基層科技工作不僅本身健康發(fā)展，而且有效支撐縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。