淺析我國遭受的反補貼問題

劉星翰 江蘇大學

淺析我國遭受的反補貼問題

劉星翰 江蘇大學

自從加拿大在2004年對我國實施3起反補貼措施，從而終止了我國不受反補貼措施影響的歷史；美國商務部和國際貿易委員會在 2008年雙雙對我國環狀焊接碳素鋼管（也稱標準管）做出了肯定性裁決，并在7月頒布征收最高達 615.92%反補貼稅的第一令，也開啟了成功對中國使用反補貼措施的先河。原先對華是否可實施反補貼措施的僵持和疑問，在加拿大和美國的成功應用面前，已經得到了事實的回應，而關于中國非市場經濟不適用反補貼措施的規定，也在美加對華的反補貼裁決面前變得無足輕重。WTO《補貼與反補貼協定》（簡稱SCM協定）規定了嚴格的反補貼措施的紀律，同時WTO比以往更為有效的爭端解決機制也遏制了反補貼措施的濫用。但是中國卻在近年遭受著全球半數以上的反補貼調查，如此嚴峻的形勢，發人深省。本文將從中國遭受的反補貼調查形勢著手，分析可能的原因，并提出相應建議。

一、中國遭受反補貼問題的現狀分析

世貿組織的反補貼規則是發達國家建立在完全市場經濟體制上的一套游戲規則，同反傾銷一樣，都是WTO針對不公平貿易的補救措施，但反傾銷是針對企業產品的不公平貿易價格，反補貼則是針對外國政府的不公平貿易價格。2004年是WTO成立以來中國遭受反補貼調查的第一年，同時也是世界反補貼格局發生重大變化的一年。在此之前，印度是遭受反補貼調查最多的國家，而中國是與反補貼調查絕緣的。但是當加拿大成功對中國進行反補貼調查之后，經過兩年的緩沖期，從此世界反補貼調查的矛頭就指向了中國。反補貼措施已經成功被運用到中國這個原本受《補貼與反補貼措施》保護的國家，并對中國的被調查企業打擊嚴重。表1是全球及針對中國的反補貼情況，從中我們可以看出世界反補貼發展趨勢。

國際多邊貿易體制下，永遠是制定“游戲規則”的一方獲益，而發達國家正在用其一起又一起的調查和判例，慢慢建筑著對華實施反補貼措施的規則，也生動地告訴中國究竟什么樣的補貼才是西方發達國家認為需要遏制和打擊的對象。下面通過世界貿易組織官網的反補貼數據及國外對華反補貼的案件情況的分析，對中國的反補貼問題進行總結歸納：

1.中國已經成為世界反補貼調查的重災區。從04年開始，針對中國的反補貼立案數逐漸增加，占全球立案數的比重為50%，而在07年后更是達到67%。中國占世界出口總量的9.6%，卻遭受著世界超過半數的反補貼調查，中國面對的反補貼形勢可見一斑。

2.反補貼與反傾銷合并調查占據較大比例。據相關資料統計，在中國所遭受的29起反補貼案件中，屬于反傾銷和反補貼合并調查的超過20起。

3.高比例的反補貼措施實施率。全球的反補貼措施實施率為53%，而中國則為71%（因為反補貼立案申請到裁決通常一年，故將95年采取措施數和09年立案數剔除）。另外根據商務部最新統計總結，截止2010年6月2日，又有2起反補貼立案，3起案件采取征稅措施。

4.美大地區是主要的反補貼發起者和措施采取者。在 29起立案中，美國、加拿大、澳大利亞分別發起16起、8起、3起，共為27起，約占總數的93%；而在17起采取措施的案件中，則全部由美國和加拿大實施，美國略多為10起，加拿大為7起。值得注意的是雖然美加是反補貼的主要發起者，但是南非、印度、歐盟等已經對華開始采取反補貼調查，并且有不斷擴大的趨勢。

表1 全球及針對中國的反補貼情況

5.賤金屬及其制品是遭受調查最多的行業。在 29起案件中有 16起是對賤金屬及其制品的調查，占到50%以上，而其中9起已經被裁定為采取措施。據商務部最新通報的3起案件中有2起也是針對該類，4起已采取征稅措施的案件則全部都是。

6.補貼幅度的判定在應訴和非應訴企業之間差別很大。例如2008年7月31日，美國商務部收到起訴書，對來自中國的廚房用擱板和網架進行反補貼調查，2009年9月14日發布反補貼令，廣東偉經日用五金制品有限公司積極配合調查，最終征收的反補貼稅率是13.3%，而等其他企業由于沒有配合美國商務部的反補貼調查，所以被賦予高額補貼稅率，中山立輝為 170.82%，其他五家為149.91%。高額懲罰性關稅意味著完全丟失國外市場，企業生存更為困難。

7.案件中，適用反補貼措施的補貼多屬于可訴補貼。補貼項目種類幾乎涵蓋了SCM協定第1條下“稅收豁免”、“資金直接轉移”、“政府物資提供”的各種類型，其中“稅收豁免”類型補貼項目數較多。

8.“替代國基準”和“專向性”的界定是兩個關鍵問題。美國商務部在其對華反補貼調查中，多處使用了“替代基準”，如其在復合編織袋案中就采用了泰國的土地價格來比較涉案中國政府供地的價格，并采用了WORLDTRADE ALTAS DADA的國際價格來比較涉案石化產品的采購價格；美國商務部對涉案稅收政策在SCM協定“專向性”的認定解釋上顯得比較隨意，如認定外商投資企業的稅收優惠政策都屬于專向性補貼，開創了一個特殊的專向性標準。以上兩點都加大了中國企業的應訴難度。

二、中國遭受反補貼問題的原因分析

1.中國的國情確定了補貼的存在。中國是轉型經濟國家，且地區間、產業間經濟發展不平衡等使補貼存在成為一種必然；而貿易量增長后，貿易摩擦也隨之增加，都為反補貼埋下隱患。已故著名的世貿組織專家趙維田教授曾說，“中國的政府對企業補貼…千頭萬緒、五花八門、形形色色，自己也意識難以理出個頭緒”。這是實情，我國的出口補貼政策、進口替代政策、外資稅收政策、外資產業政策、財政轉移支付政策、信貸資金政策等都與補貼密切相關，這些很大程度上都是SCM協議中的禁止性補貼和可訴補貼。

2.反補貼與反傾銷本身的關聯，使兩者的合并調查成為主流。

兩者有天然的聯系性，包括WTO相關的法律文件，兩者也常常沒有嚴格的區分，而針對我國產品較低端的特點，往往是在有傾銷的跡象時才會導致反補貼調查；同時，在各國對國際經濟利益的關系及其調適進行了全面的更深層的思考，“雙反”為隱藏在貿易摩擦表象后的財政、貨幣、國際收支等政策領域中的差異進行了一攬子的綜合解決提供了方案。

3．補貼與反補貼主要涉及政府行為，所以措施嚴厲強硬。反補貼常常是一國政府按照國內法律程序發起調查，以確認本國國內的相同或者類似產品的產業是否因出口國的補貼而受到損害，指向性明確，所以只要認定補貼行為與存在的損害有因果關系，所采取的救濟措施往往十分嚴厲，對補貼國的企業和政府是雙重打擊。

4．產品出口地區集中，出口結構單一，使問題更加嚴重。我國產品出口集中于歐盟、美國和日本等少數國家和地區，集聚攀升的出口量嚴重沖擊了當地市場，加之出口產品多為原料和勞動力成本低、研發投入少的勞動密集型產品，這必然導致如果國外對華反補貼訴訟一旦成功，案例法下將會使調查和裁決變得簡單，那么中國整個出口產業將面臨遭遇反補貼調查的風險。

5．SCM附件1對可訴補貼的規定卻不明確，容易轉為禁止性補貼。因為起訴方在裁定損害時有很大的自由度，也成為雙方據理力爭的焦點。對于可訴補貼的認定，SCM協定僅給出一個模糊性的判定方法，即損害另一成員的國內產業；是其他成員的直接或間接利益喪失或減損；嚴重侵害另一成員的利益。這造成了雙方對補貼是否存在的問題產生分歧，也容易擴大申訴和裁定的范圍。

6．“替代基準”是歧視性條款，“專向性”的解釋不明確。《中國入世議定書》第15條（b）款允許WTO進口成員方“考慮使用中國以外的價目和條件”為基準，降低了進口國對中國補貼項目的認定難度，提高了其自由裁量的空間；專向性是認定補貼是否存在的關鍵，但是法律法規雖然提出了一些明確的認定標準和條件，卻對其中的關鍵性詞語都沒有明確的定義，故而不能保證解釋和裁決的公正性，也不利于應訴方的抗辯。

三、應對國外反補貼的對策建議

針對我國在反補貼調查中遇到的問題及其原因，從長期和短期兩個方面對我國反補貼調查提出對策建議。

（一）長期對策

中國的反補貼問題任重而道遠，所造成的危害程度較反傾銷而言有過之而無不及，反補貼作為對付中國經濟的新武器將發揮更大的作用。中國最大的反傾銷訴訟地——歐盟在2010年4月20日也已經加入了對華反補貼的隊伍，印度和南非雖然最終取消了反補貼調查，但其針對中國的反補貼意圖已經非常明顯。所以中國必須以SCM協定為基點，規范我國的補貼機制。

1．加快經濟結構調整，調整出口結構是應對貿易救濟措施的根本出路。我國經濟的發展要求各產業不能僅停留在產業鏈低端分享微薄利潤，必須依靠就夠調整，加快自主創新，掌握核心技術，增加產品附加值，進入產業價值鏈高端。這是一個不斷革新的過程，在這方面，日本的經驗值得借鑒。

2．反補貼立法刻不容緩。我國對反補貼的法律條文僅有2004年的《中華人民共和國反補貼條例》，但僅針對出口到我國的補貼產品進行限制，卻沒有對我國的出口補貼進行限制，容易遭到他國的反補貼調查；而且立法層次低，僅是行政法規，權威性不足。所以，在時機漸漸成熟之際，反補貼立法已迫在眉睫。

3．逐步取消禁止性補貼，合理利用一些可訴補貼，向不可訴補貼靠攏。對出口補貼和進口替代補貼，我國已經承諾取消；可訴補貼是各國間爭議較大的地方，需要把握好應用的范圍和度量，如政府對產品實行不超過從價總額5%的補貼、對某項產業實行小額補貼以彌補經營性虧損等都可合理利用。另外，SCM協定規定了兩種不可訴補貼：一是所有的非專向補貼，二是雖有專向性確屬例外的補貼，主要指研發補貼、貧困地區補貼和環保補貼，盡管從專向性角度都毫無疑問屬于專向性補貼，但由于不會對國際貿易和資源配置產生扭曲作用或者影響十分有限，而且對于經濟水平較低的發展中國家其對于推動經濟社會良性發展意義重大。因此不論是長期機制還是短期政策，我國都需要利用SCM規則使補貼合法化。

（二）短期對策

我國正在遭受著或將遭受更多的反補貼調查，這對我國的政府和應訴企業必將是一個嚴酷的考驗，尤其在經驗不足的情況下，應訴能力的考驗是重中之重。對于反補貼調查的應訴，我們需要一個基本的假設前提：一是相信起訴國國內法律的公正性；二是相信 SCM規則的有效性。以摒除應訴的消極心態，轉以積極的態度應對反補貼調查，爭取在反補貼領域參與“游戲規則”的制定。

1．對由于體制性問題而引發的補貼。我們在現階段只有通過積極應訴和有力答辯來降低認定的補貼率機會，卻無法從根本上撤銷這些補貼。

2．鑒于專向性問題解釋的重要性和模糊性，將其作為應訴重點積極運作。

3．應訴中要積極援引相關案例，同時也為后續企業提供案例支持。

4．尋求爭端解決機制解決問題。利用 SCM在救濟手段上的雙軌制，將反補貼置于WTO多邊機制之下，以便維護我國企業的合法權益。

5．關注其他成員國的補貼措施，加大我國的反補貼調查力度。目前，我國僅在2009年提出一起“雙反”調查，比較所遭受的調查而言，數量上差距明顯。發起反補貼調查對我國有格外重要的意義。

[1]鄒琪等，反補貼與中國產業安全，上海財經大學出版社[M]，2006，第298頁.

[2]卜海，國際經濟中的補貼與反補貼，中國經濟出版社[M]，2009，第181頁.

[3]林慧玲，美國反補貼法中的專向性標準及其使用問題[J]，世界貿易組織動態與研究，2010，（1），41-47.

[4]董文海，銅版紙出口再遭“雙反”原因分析及應對策略[J]，中華紙業，2009，（23），47-51.

[5]王軍，官松，經濟危機下我國開展反補貼研究的重要意義 [J]，國際貿易問題，2009,(11),62-67.

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.10.012