先富參政的困境與對策分析
——以浙江省為例

王景玉

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

先富參政的困境與對策分析
——以浙江省為例

王景玉

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

先富參政的發展已經被廣泛認可，但其進一步發展卻面臨著諸如制度安排滯后、身份轉換以及行為方式等方面的困境與挑戰。不過這些困境與挑戰可以通過法制規范、以德治村，以及自組織資源等形式得以疏解，使先富參政走向善治。

先富參政；身份轉換；以德治村；自組織

先富能人參政已經被廣大村民接受和認可，對其認可程度一般從兩個指標來衡量：一是村民是否樂意選舉先富能人成為村干部；二是先富能人做村干部的村子所占的比重。調查發現，在浙江，接受先富能人成為村干部的占受訪群眾的47.5%，不樂意的僅占10.8%，而持中間立場的村民占38.6%。另外，在受訪的區域內，有先富能人做村支書或村主任的村子占65.5%，而沒有這種情況的村子僅占受訪村子的18.4%。由此可見，無論是人們的認可度還是先富能人村干部職位的占有率，都占有相當大的比重。①不過，在中國先富參政被深深地打上中國傳統政治文化的烙印，因此先富參政的進一步發展無論在制度層面還是在行動者層面都會遇到這樣那樣的障礙。（見表1）

一、先富參政的制度困境

隨著時間的推移，先富參政將會逐漸被制度化并納入到政治體系以內。但是，在先富參政走向制度化過程中會存在兩種可能：一是政治制度不能為新的社會勢力參與政治提供渠道；二是迄今被排除在政治之外的社會勢力渴望參與政治。②在國家層面，當制度創新呈現滯后狀態時，先富參政的制度化過程就會被推遲。目前制約先富參政的制度因素主要體現在以下幾個層面：

1．傳統制度安排已經不能適應社會轉型的需要。改革開放使中國進入了一個艱苦的社會轉型期。與社會轉型相伴而生的還有政治轉型卻相對滯后，而且發展不均衡。東部沿海地區政治發展程度遠高于其他一些地區，新富階層對政治權利的追求以及民主參與公共事務管理的積極性逐漸提高。調查顯示，在浙江有80.3%的村民會參加村民委員會的選舉，僅有14.8%的村民沒有參加選舉。（參見表2）動員成分已大大下降，自主成分不斷上升。

但是，先富參政與政治制度的創新程度之間存在一定的不協調。一方面，改革開放促進了社會轉型，社會轉型要求制度創新具有同步性，這是社會轉型中維持政治穩定的前提；另一方面，由于在改革開放過程中會遇到很多新問題，制度創新與時代變遷的速度不相協調。盡管如此，制度創新依然是必要而且是迫切的，其目的就是將先富階層納入到制度框架，維護社會穩定。如何解決傳統制度安排與社會轉型之間的張力，先富參政的制度化如何定位，如何以法律形式體現社會轉型結果等問題，將成為制度創新的方向。

表1 先富村民擔任村支書或村委會主任情況統計表

表2 有沒有參加本次村民委員會選舉

2．制度創新與先富參政的規范化之間存在一定的不協調。現實生活中，一種政治行為的規范化與社會轉型之間存在一定的張力，因為社會轉型需要在某種程度上打破制度域限，追求一種具有良性運轉特質的社會環境。這樣就出現了在制度創新與先富階層政治追求之間的對立，從而使制度創新始終不能跟上社會轉型步伐，更跟不上先富階層參與政治熱情的高漲，最終造成制度創新積極性不足與先富階層政治參與行為亟需規范的矛盾，其直接后果就是社會不穩定。

3．先富參政與體現黨的領導的困境。村黨組織的活動是受到上級黨委領導的，村支書的選拔任用，也是上級組織部門經過考核，參照村里黨員大會的提議而決定的，因此在實現黨的領導過程中比較容易操作。然而，在那些村支書是由先富能人擔任的情況下，如何實現黨組織的領導就成為亟待解決的問題。盡管這些黨員在發展過程中，采取的程序與普通黨員大體相當，但是其能夠入黨的先決條件并不是他們的理想與信念如何鑒定，而是其在經濟發展中所做出的成績。以績效考核為入黨標準與以理想信念為入黨標準，其考核結果存在一定的差距。以經濟發展績效作為入黨條件或標準，門檻太低，最根本的是缺少政治信仰，經濟標準實際上降低了入黨標準，黨的思想領導就會失去吸引力。另外，在實際工作中，一些村里的黨支書與村主任之間的關系并不是很融洽，經常出現各行其是、各自為政的局面，黨的領導有被弱化的可能。

4．制度安排滯后使先富參政的發展充滿不確定性。農村領導班子的合理配置關系到農村各項工作的落實以及新農村建設的成敗，然而先富參政的進一步發展卻受到制度安排滯后的影響。目前，兩委班子遴選過程存在的主要問題是：候選人員是否具有代表性，選舉制度與程序是否合法，選舉結果是否體現公意等。如果這些問題能夠較好地得到解決，開展工作就會比較順暢。但事實上，在大多先富能人參加的選舉中，上述問題比較突出。當前，能夠促進農村選舉制度化的規章條例還不健全，而且由于沒有國家層次的立法給與權威保證，容易受到多方質疑，進而影響農村社會穩定。

先富能人參與村政過程中存在的問題需要在制度創新上下功夫，如果缺少制度創新，那么在先富參政過程中發生新的社會糾紛就很難避免。“沒有一個充分的社會基礎，自上而下推行的政治制度，民主只能變成統治階級權力合法化的工具。”③目前由先富參政而促使政府制度創新是一種自下而上的制度變遷，政治體系要獲得政治秩序，就必須加快制度創新步伐。

二、先富參政的行動者困境

先富能人參政能更好地發揮農村先富能人的“幫帶”作用，加快農村脫貧步伐。但先富參政在發揮作用的過程中也面臨諸多的困境。

1．宗族紛爭、派系斗爭與和諧共生目標之間的張力。在很多派系或宗族矛盾比較嚴重的鄉村，先富參政在基層公共事務決策過程中往往扮演著不穩定的角色，主要誘因在于其間的利益沖突，其中鄉村集體資源是宗族斗爭的主要目標。一般而言，先富參政的主要目標是為公眾造福，但是，在實際操作過程中，往往是在選舉過程中，大量許愿，提供諸多利益，盡量淡化宗族成分；選舉成功之后，在執行村政過程中逐漸表現出宗族傾向。在派系爭斗激烈、選舉政治性極強的情況下，通過一次選舉而達到鄉村社會和諧共生的目的似乎還不成熟，同時也成為先富參政留給鄉村治理的隱患。

2．德“財”兼備的困境。先富群體具有村民身份，經合法的選民登記，在村民委員會選舉中均具有選舉權和被選舉權。先富能人能夠在基層成為群眾致富的領導者，本身無可厚非，但致富遵循的是經濟發展規律，而公共管理遵循的是科學規律，因此富人當政后能不能成為合格的治政者，還需要時間與實踐的考驗。調查顯示，占被訪人數的 48.0%的村民對先富能人參政最大的擔心就是管理能力，對先富能人的假公濟私以及服務私人取向的擔心大致占22.8%和32.3%，總計55.1%（數據見下表3）。可見，人們對先富參政行為擔心的焦點主要集中在管理能力與實際的治理效果方面。

兩委成員既要有率領村民致富奔小康的能力，又要有執行國家大政方針，保一方平安的能力；既要有干事創業才能，又要有一定的德行基礎。執政規律與經濟規律是有一定的區別，不能簡單地將經濟發展規律換算為執政規律，如果將經濟規律換算到執政過程中去，那么經濟領域的優勝劣汰原則就會成為主導，而在農村發展中處于劣勢的普通農民就會成為真正的弱者而被執政者所忽視，結果必然導致兩極分化，這是與我們所正在進行和諧社會建設是背道而馳的。對基層執政者的選拔，應該德才并舉，甚至“德”更重要。

在經濟成就成為評價社會成員基本規則的時候，如何在基層治理中體現公平正義，已經成為當前基層政權建設的當務之急，而在先富參政過程中既能利用和體現能人才智，又能體現社會公平正義，真正實際操作起來還存在諸多的困難。

3．村務工作與經商辦企業難以兼顧的困境。在浙江省樂清等地，由于民營經濟的高度發展，外出經商辦企業的村干部越來越多。2003年，樂清910個村中，連續外出3個月以上的村黨支部書記有36名，支部委員223名，村委會主任46名，村委會委員208名。而這些外出的村干部又往往是村民心目中的能人，村民選他們擔任村干部，就帶來先富能人村官難理“村政”的問題。④在村務工作推進過程中就存在諸如參政行為不規范、施政決策短期化、兌現承諾不積極、履行職責不認真、自身要求不嚴格等問題。

表3 不愿選有錢村民當村干部的原因

此外，先富參政發展中還有其他困局，如村官選拔重人輕德、忽視政治素質，結果是動搖黨在農村的主導地位。有些先富能人在做了村里主要領導以后，把持村務、干擾選舉，奉行“有錢能使鬼推磨”的處世哲學，大量籠絡族群甚至社會閑雜人員，逐漸成為稱霸一方的黑惡勢力或成為這種黑惡勢力的保護傘，嚴重影響黨在干部群眾的形象。及時有效地引導先富參政，使其真正成為執政為民、勤政廉潔的執政團隊，已經成為亟待解決的當務之急。

4．先富能人身份轉換所面臨的困境。“隨著現代化的進展而衍生的分層體系的一個極為重要的層面就是精英與社會群體以及各種不同的精英之間日益產生分離。”⑤先富參政是經濟精英向政治精英的轉化過程。在現實生活中，經濟精英到政治精英的轉化受一定的社會、經濟、政治等因素影響。⑥作為政治精英客觀上要求有更多的社會管理經驗，需要更多政治與社會生活的歷練，需要更多社會統治技能。在具有政治統治智能的同時，經濟精英只有成為政治精英并獲得政治權力，才能夠真正實現由經濟精英向政治精英的轉化。經濟精英的熱情是無可否認的，但是能否成為繁榮城鄉經濟的基層管理者還是需要實踐來驗證。另外，經濟精英的低文化水平與參政積極性之間的矛盾為鄉村政治發展帶來了隱患。由于文化水平低，在從事管理工作的過程中視野相對狹窄，參政能力也會受到一定影響。⑦致富能力與參政能力的不協調也會為鄉村民主帶來了隱患。

先富能人在參政過程中能否擺脫“經濟人”形象，成為一心為公的領導者；能否擺脫低素質形象，成為人們尊敬的致富領路人；能否成為既能帶領人們脫貧致富，又能夠維護基層政權平穩發展，體現基本公平正義，進而提高執政能力，就成為先富能人從經濟精英向政治精英實現身份轉換的關鍵。在現實生活中這種身份的轉換即存在社會政治方面的困難，也存在文化與傳統方面的障礙。而政治、經濟、文化乃至傳統的制約因素的轉化需要一個比較漫長的過程，因為制度變遷、政治體制、社會認可以及文化包容絕不是在短時間內可以實現的。

三、走向善治的先富參政

從整體上看，先富能人參政作為一種典型的精英治村現象，已經產生了較好的效果。但如何通過教育和引導，進一步揚長避短，就成為當前促使鄉村治理走向“善治”的迫切要求。

（一）引入激勵機制，實現角色轉變

第一，要正確認識先富參政現象，為他們開展工作營造良好的社會氛圍。從基層治理以及民主政治發展的角度來看，先富參政符合基層民主發展的潮流。一方面經濟發展為基層民主政治的發展創造了條件，農民政治參與的積極性在不斷提高；另一方面，民間與官方交流的渠道是相對暢通的，官方對來自于基層的制度創新基本上是肯定的。先富參政有利于農民公共利益的表達，應積極支持，加強引導。

第二，要加強與富人村官的交流溝通，引導他們揚長避短創新業。對先富能人村官，鄉鎮黨委應多肯定、多鼓勵，在業務上多指導、多幫助，要鼓勵他們創造條件發展經濟。對一些素質高、工作好的先富能人村官，要考慮安排榮譽，參加各種評優評先等活動，引導帶動其他村官積極向上。要從加強教育培訓入手，提高村官隊伍的總體素質。（1）抓好任前培訓，增強崗位適應性。有針對性地加強農村基層組織建設、村級財務管理、村鎮規劃、農村信訪等多方面知識的學習，使他們一上任就能迅速進入工作狀態。（2）加強常規教育，提升他們駕馭村治工作的能力素養。通過集中培訓、廉政談話等形式，組織學習黨的基本理論、有關政策和法律法規，打造一支干凈干事、群眾信任的農村基層干部隊伍。

第三，要建立激勵和約束機制，通過科學的考評制度獎優罰劣。對先富參政不利于和諧社會建設的現象，及時找出對策予以規范。對于任村官以后積極兌現選前承諾，真心提供服務的先富能人，應建立起相應的激勵機制，不僅使他們在精神上受到鼓勵，同時也應該在物質生活甚至在政治上予以體現。對于那些因為先富參政而引起的農村宗族紛爭、派系斗爭，對于當選后不積極兌現選前承諾，對于在任期間弄虛作假、不認真履行職責等現象，則應建立起相應的制度約束機制⑧和問責機制。例如，浙江省建立的“兩推一選制度”，目的就在于切實保障黨員的民主權利。

另外，要在農村建立基本的誠信制度。一方面對中華民族誠實守信的文化理念予以正面宣揚，在全社會營造誠實守信的良好氛圍；另一方面建立誠信機制，對有不良征信記錄的先富能人參選村官應予以嚴格把關；對已經是村官的先富能人由政府、村民代表以及村委會建立一個監督執行機構，及時有效地對先富能人的選前承諾進行監督、記錄，對兌現與否以及兌現程度予以監控，對于不兌現的情況，記入個人誠信檔案，并可以通過一定渠道對其行為予以提醒或督促；如果在督促情況下仍不能真正兌現，就要對其行為予以一定的懲罰，至少對他今后事業的發展造成一定的影響。推行“村官”述職制度，村黨支部書記、村委會主任在黨員大會和群眾代表大會上述職，村民對他們在思想作風、廉政勤政尤其是對選前承諾兌現等方面進行評議，對不勝任者予以調整“走人”。

（二）疏堵集合，法制規范，推進依法治村

第一，堅持村務公開，擴大公共事務的透明度，發揮村民自治組織的監督作用。村民自治的核心在于“四民主，兩公開”，⑨要通過村務公開等途徑，充分發揮群眾的力量，讓先富能人村官施政過程變為群眾監督的過程，使他們在群眾監督下成為群眾滿意、組織放心的“貼心人”。

第二，健全規章制度，堵塞違規渠道。鄉（鎮）村兩級要通過建立健全嚴格的規章制度，有效約束、規范先富能人村官履行村務的行為。加快成立工程招投標中心，將鄉鎮和村級的建設工程發包、集體資產經營承包租賃等統一納入鄉鎮招投標中心運作，嚴格操作，推進廉政建設。

第三，發揮廣大村民在先富參政過程中的監督作用。為使先富參政始終處于良性發展之中，減少先富參政帶來的不良影響，除了在政府層面加強制度建設，努力使鄉村治理走向善治以外，在民間動員層面要注重提高村民的民主參與水平，形成一種由廣大村民承擔并實施的長效監督機制，對先富參政行為與村治過程進行監督，防止先富參政為鄉村治理帶來負面影響。

（三）以德治村，促進基層治理走向善治

善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新型關系。從全社會的范圍看，善治離不開政府，更離不開公民，意味著國家與社會或政府與公民之間的良性互動，而目前情況下政府部門的當務之急主要表現在以下幾個層面：

第一，針對先富參政帶來的影響，有選擇地予以規約。對于有利于公共治理的層面予以宣傳鼓勵；對于帶來的負面影響，一方面加強立法與制度創新工作，將其負面影響力爭降低到最低；另一方面，建立專家隊伍，強化理論創新，將先富參政納入到政府的管理與監控之中，而且又不與村民自治的制度安排構成沖突。

第二，為鄉村由治理向善治轉變創造條件。一般而言，善治包括安全保障，法律得到尊重，司法獨立；進行有效的行政管理，實行責任制，信息靈通等。⑩為規范先富參政，實現鄉村治理向善治的轉化，政府首先應該以公共安全為先導，保障公民的民主權利；其次建立公共財政監督制度，以保證公共事務以民為先，村治發展為民所享；再次，建立村治事務問責制，對村官當政一段時間以內的公共事務進行問責，加強督導，防止干部有權而不履行職責；最后，建立健全村務公開制度，以便于全體村民參與公共決策，防止暗箱操作。

第三，促進村治管理由能人治村向以德治村與依法治村有效結合。先富能人治村實際上還是人治的一種，靠的是個人能力和經濟沖動。先富能人的致富經驗成為焦點，而其村治管理經驗以及協調利益的能力卻被忽視。事實上，村官的選拔應該由選拔能人向選拔德才兼備方面轉化，而村治管理也應該逐步由人治走向法治，特別是要在村官的選拔上強調權力公共性的觀念。在具體方式上，用法律規定村治管理的權力和責任，防止村治與私人利益之間糾纏不清。靈活運用各種經濟法律的手段，以最低的成本求得最大效益的收獲，實現村民公共利益的最大化，從而使村治管理符合“合法性、透明性、責任性、法制性、回應性、有效性”的善治特點。加強對先富能人村官的德性教育，使他們在村治過程中以自己遵紀守法的形象帶動周邊的群眾樹立法制觀念；通過以理服人的說教，使我黨的深入群眾、了解民情呼聲的傳統得以真正回歸；通過細致入微的思想政治工作，將民間糾紛就地解決，體現人民公仆的良好形象。總之，通過村官自身的品德修養，依靠扎實有效的群眾工作，將農村社會的穩定真正落到實處，將以德治村貫徹到底，而不是以權壓服，為害鄉里，魚肉百姓。

（四）利用自組織資源，走向真正意義的自治

所謂自組織是指“系統在演化過程中，在沒有外部力量強行驅使的情況下，系統內部各成員協調動作，導致空間的、時間的、或功能上的聯合行動，出現有序的活的結構。”自組織系統無需外界指令而自行組織、自行創生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序。由于自組織管理很好地反映了人本管理在理論與實踐上的要求，因而具有強大的生命力。先富參政為基層自治提供了良好載體，但是在運行過程中由于缺乏監督與評估，使得先富參政行為不能得到有效監管。而自組織作為一種組織資源可以疏解先富參政過程中的部分難題。

1．聯系各種利益群體，調節經濟利益。農村自組織實質上就是使農民在自我組織力量支持和維護下，實現農民利益，進而改善農民弱勢地位，促進利益分配自在、公平的組織形式。以先富群體為一方，以農村各種形式的自組織為另一方，以利益為紐帶，活躍在廣大的農村，表現形式諸如老年協會、合作組織等都屬于自組織范疇。在進行集體利益分配過程中，各種利益群體之間相互交鋒并逐步實現動態平衡。農村自組織是可以發揮利益調節功能的可利用資源之一，借助農村自組織資源可以平衡先富參政造成的財富與權力的向心力走向，最終實現基層利益分配基本公正，促進農村社會秩序由無序走向有序。

2．履行法律規范社會化的功能，促進先富參政走向法制化軌道。在先富參政情況下，農民與先富能人在管理村政財物過程中出現的涉及法律規范的糾紛與摩擦問題，此時自組織就可以履行向自組織成員提供免費的法律救濟與援助的職能。不僅要在農民與先富群體之間發生糾紛時提供法律救濟，而且也要實現與政府在法律上的溝通。個人之間的糾紛很可能會采取比較簡單的方式去解決，但是，當農民個體參與到集體事務中出現自我力量不足等問題時，則可以借助農民自組織力量解決相應糾紛。政府部門對農民自發組織應給予一定的成長空間，一方面減輕政府管理的壓力，節約運行成本；另一方面還可以借助該紐帶加強與基層群眾之間的聯系，使基層問題在自組織的作用下得以解決。法律救濟以及借助自組織資源維護合法權益的過程實際上就是一種法治社會化的過程，自組織本身法制意識的增強以及其本身發揮的獨特作用，使得先富參政也不得不逐步走向法制化、規范化。

3．利用民間自組織形式，促進市民社會發展。農村自組織最終所要達到的目的是要加強農民與社會新生的先富階層的溝通與聯系，從而實現農民與現代市民社會的有機融合。自組織的完善與壯大，為市民社會的形成奠定了堅實的組織基礎。在先富群體參政的地方，自組織一方面在先富群體與普通百姓之間發揮著紐帶作用，另一方面還扮演著政府組織與村民自治組織之間橋梁的角色。自組織發揮著村民自治組織的作用，同時也是村民社會活動的中介組織，它可以使政府的聲音通過自組織傳播到千家萬戶，也可以將民間的呼聲與要求通過自組織傳送到基層政府，起到減壓閥的作用；政府可以從日常的繁瑣政務中解脫出來，集中力量解決人民群眾經濟與生活相關的重大問題。自組織是市民社會形成的有機載體，它們在農村基層建設的作用日漸顯現，也就為市民社會的形成與發展奠定了堅實基礎。

注釋：

①浙江省民政廳的一項調查表明，在2002年該省第六屆村委會換屆選舉中當選的村委會成員中，“先富群體”約占30%左右，在義烏、永康、瑞安、樂清等地比例甚至高達60%。《檢察日報》2004年7月6日。

②[美]亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第268頁。

③[美]奧斯特羅姆：《制度分析與發展的反思--問題與抉擇》，商務印書館1992年版，第61頁。

④毛劍杰：《樂清試點外出村官代理制》，載《青年時報》2004年8月11日。

⑤[以]艾森斯塔特：《現代化：抗拒與變遷》，中國人民大學出版社1988年版，第10頁。

⑥康曉光：《未來3-5年中國大陸政治穩定性分析》，載《戰略與管理》2002年第3期。政治精英與經濟精英的關系模式一般有四種：第一種，政治精英通過創造一個有利于企業經營的制度環境推動地區經濟發展。第二種，政治精英就像企業家一樣直接參與經濟活動。第三種，政治精英利用手中的權力為自己的關系戶謀取利益。第四種，政治精英僅僅是單純的“掠奪者”，對經濟精英進行掠奪。

⑦這種積極性是中國當代民主政治建設的基本成果，經過加工和不斷實驗，會總結出進行過程的經驗與教訓，會逐步成為中國民主政治建設的基礎性推動力量。

⑧從2007年10月至12月，義烏市村民委員會進行了換屆選舉試點工作，2008年2月全面鋪開，到4月中旬，全市775個村（居），除稠江街道10個因撤村改居未到屆的居委會以外，其余765個村的換屆選舉工作取得圓滿結束。在規范委托投票行為、明確不正當競選當選為本屆內無效、有序引導自薦人競選、同步推選村民小組長和村民代表、合法增補村兩委成員為村民代表、統一選舉日及選舉方式等方面有了較大的突破。《村民委員會換屆選舉辦法》及組織競選人的競職活動公告，在全省得到推廣。

⑨“四民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；“兩公開”即村務公開、財務公開。

⑩俞可平主編：《治理與善治》，中國社會科學出版社2000年版，第9頁。

（責任編輯 劉華安）

D621.5

A

1008-4479（2010）02-0027-06

2009-11-10

王景玉，河南鄢陵人，中共浙江省委黨校政治學教研部副教授，政治學博士，主要研究方向為當代中國政治。