淺析我國商業銀行資本監管制度

河北銀行 王振宇

一、商業銀行資本監管現狀

資本監管是當今世界監管當局對商業銀行實施審慎監管的核心內容之一。我國于2004年制定和頒布了《商業銀行資本充足率管理辦法》，初步構建了我國的銀行資本監管制度框架，并推動了我國銀行業資本充足率和抵御風險能力的全面提升。但其所體現的監管理念仍然停留于1988年巴塞爾協議所確立的單一資本充足率考核指標上，并未全面考慮金融創新的廣度和深度，以及商業銀行內外部經營環境的變化，制度安排和設計存在局限性。針對這些情況，本文從加強資本監管彈性、建立存款保險制度、加強信息披露等多個方面提出了完善我國銀行資本監管制度的策略和方法。

二、我國商業銀行資本監管制度存在的問題

1、資本監管制度存在設計缺陷

目前，我國監管當局按照資本充足率達到8%的考核標準，對我國各類商業銀行實行統一資本監管。這種單一的制度設計很難符合各個銀行的不同的資本狀況，因此，雖然這種監管制度在初期對促進商業銀行達到資本充足標準發揮了一定的作用，但是這種做法忽視了各類商業銀行在經營規模、資本結構、經營狀況和風險管理能力等方面的差異，從長遠來看不利于監管當局對商業銀行抗風險能力進行準確判斷，更難以利用其對銀行業務進行分類指導和監管。資本監管的設計缺陷主要表現為以下幾個方面：首先，《管理辦法》在指標設計上過于簡單，容易導致監管資本套利行為。現行的《管理辦法》中只使用了資本充足率和核心資本充足率兩個指標來衡量銀行資本充足程度，指標數量過少，容易使銀行機構通過資產證券化等方式進行監管資本套利，從而掩蓋真實的資本狀況。其次，《管理辦法》未將操作風險納入資本監管范圍。近年來，來自銀行系統內部的操作風險問題已經成為我國商業銀行最大的風險隱憂。但《管理辦法》并未將操作風險納入資本監管范疇，我國商業銀行普遍都未提取操作風險資本。第三，《管理辦法》對市場風險資本提取不足。隨著經濟全球化和利率市場化進程的加快，我國銀行業面臨的市場風險不斷加大，而目前只有極少數銀行提取了市場風險資本。第四，《管理辦法》對信用風險權重的設置不夠全面，存在很多不合理之處。如：缺少對零售業的債權以及逾期貸款、高風險債權的規定；在風險緩釋處理上未規定抵押品風險權重的底線。

2、整體監管水平偏低

第一，從監管結構方面來看，銀監會的監管資源與其監管對象的發展水平不適應。證監會目前只在各省會城市及個別其他城市設立了派出機構，保監會在全國設立31個派出機構，對于監管所需力量來說都比較缺乏。第二，在監管重心方面，銀行業監管表現為重市場準入管理，輕持續性監管，重合規性監管，輕風險性監管。證券業監管重市場準入，還無力顧及監管對象經營合規性和風險性的檢查。保險業的監管表現出重行為監管，輕資本監管的傾向。第三，監管人員的素質和能力偏低，我國在金融監管中存在著監管理念保守、監管人員素質參差不齊和復合型人才匱乏的情況，某些監管者的不作為和腐敗行為也嚴重影響著資本監管的效率。

3、信息披露制度不健全

第一，市場約束力不足。由于銀行業屬于政府信用潛在擔保的特殊行業，以及對不利信息披露會造成機體羊群效應的擔憂，監管當局對銀行信息披露的要求不高，各銀行也缺乏動力分析自身的風險狀況。第二，信息披露質量存在差距。目前，我國各家銀行的資產負債分類有很大的差別，資產質量五級分類準確性不高，對資本充足率的計算、各項準備的計提也不盡相同，造成財務信息缺乏可比性和不透明。第三，信息披露的廣度和深度不夠。《管理辦法》規定，資本充足率的信息披露包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本和資本充足率、信用風險和市場風險等五個方面的內容，從廣度上看，披露的項目相對較少。從深度上看，信息披露沒有涉及具體資本構成要求，且定性定量較少，并缺少對非財務信息的披露。

4、缺乏有效的存款保險制度

我國雖然未建立顯性的存款保險制度，但政府一直實行著隱性的存款保險制度。無論是剝離四大國有商業銀行的不良資產，還是向它們注資，以及向被關閉銀行機構提供再貸款償還私人債務，都可看作是政府為國民提供了一種變相的存款保險服務。這種隱性存款保險制度隔斷了各銀行資金運用收益和資金籌集成本之間的制衡關系，使資本監管的作用缺失。

三、完善我國商業銀行資本監管制度的策略

1、實行彈性資本監管

銀行的規模、資產風險程度以及一國經濟環境等都會對銀行所需的資本數量產生影響。從我國目前的金融環境看，各銀行資本充足率基本達標，應該考慮推行彈性資本監管。實行彈性資本監管，主要從以下幾個方面入手：第一，實行彈性資本充足比率。對不同性質、不同規模、不同資產結構以及不同內部控制水平的商業銀行應設定不同的風險資產的權重，同時分層次規定不同的最低資本充足率比率要求，從而在實質上設定更加適宜的資本充足率比率標準。第二，要保證監管的有效性和差異性。對于公司治理比較完善的商業銀行，可以完全按照資本監管一般原理實施監管，對公司治理不完善的商業銀行，應該引導和加強其內部管理和風險控制，強化市場的約束作用。第三，加強對商業銀行資本狀況的評估。在評價資本充足狀況時，監管當局應查明銀行資本金水平是否符合有關量化標準，對一些定性要素進行評價。

2、全面提高資本監管水平

（1）構建科學的資本監管模式

我國監管部門可借鑒綜合監管與多頭監管并存的監管模式，將中央銀行設立為負責金融控股公司集團整體監管的綜合監管機構。將銀監會，證監會，保監會，在現有的分業監管職責上根據功能監管原則增加對金融控股公司集團下子公司的監管職責。由中央銀行負責三會之間的協調工作，建立三個監管主體之間的磋商和協調機制。對于專業性金融機構，仍根據其主營業務分別由三會分頭監管。但其經營過程中涉及的交叉業務和交叉性金融衍生工具可由中央銀行根據業務的服務功能性質來指定相應的監管機構進行監管。

（2）適時轉變監管方式

一方面，要將監管方式由合規性監管向風險性監管轉變。首先，規定的資本金規模要和資產中包含的風險相匹配，實行資本監管。其次，要嚴格執行準備金制度，以確保資金的流動性和償付能力。第三，必須在金融機構內部建立起風險預警和防范機制并監督和檢查其運行，評定風險等級，強化機構的風險防范意識。此外，還要盡快建立和完善存款保險制度，對金融機構吸收公眾存款實行強制保險，以防范金融風險。另一方面，將靜態金融監管變為動態監管，主要包括：變事后控制為全程控制，注重事前防范，一旦出現問題及時發出預警從而化解風險。健全會計審計制度，加強信息的披露，增加市場透明度。充分運用現代化的監管技術和手段，提高信息的獲取和整理能力。

（3）建立有效的商業銀行檢查和監測體系

要進一步完善對商業銀行的現場檢查操作規程，制定統一的現場檢查手冊，對檢查范圍、頻率、內容、程序等進行具體規范，強化后續現場檢查，對以往現場檢查發現的問題進行跟蹤并督促整改，并建立外部審計的溝通機制，充分發揮外部審計對監管工作的補充作用。此外，要建立統一規范的非現場監測工作標準和程序，明確監管信息要求，增強非現場監測的分析、預警、指示功能，提高資本監管的效率和水平。

3、構建和完善信息披露體系

第一，要統一信息披露標準，推進新會計準則的實施。在推進實行新會計準則的過程中，應鼓勵商業銀行對一些重要指標，如資本充足率的計算、貸款損失準備金的計提和資產證券化等，按照新準則的要求重新確認后進行信息披露。第二，要逐步引入市場約束機制，增強銀行監管的有效性。鼓勵社會權威中介機構建立對商業銀行的評級制度，使穩健經營的銀行能以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款人和其他交易者手中獲得資金，而風險程度高的銀行籌集資金時必須支付更高的風險溢價或提供額外擔保。第三，加快構建獨立審計與內部審計相結合的監督體系。發展和完善注冊會計師審計制度，確立權威中介機構的獨立審計職能，提高商業銀行會計信息的可信度及與國際大銀行信息披露的可比性。第四，充分利用網絡信息化技術，加快商業銀行數據庫建設和信息系統建設。構建金融監管電子網絡系統，通過積累和完善數據資源，不斷提高數據信息資源的開發、產生速度和利用程度，以保證對外信息披露數據的統一性和實效性。

4、建立完備的存款保險制度

存款保險是指為從事存款業務的金融機構建立專門的保險機構，當金融機構面臨支付危機或經營破產時，保險機構向其提供支持，或者代替破產機構在一定限度內對存款者給予補償的制度，目的是為金融體系提供一定的制度保障，防止存款者因個別金融機構的支付危機而造成擠兌，引發銀行恐慌和金融危機。長期以來，由國家承擔對銀行信用擔保以及資本注入的作用，激發了銀行經營者的高風險投資欲望，進而降低了資本監管對提高銀行抵御風險能力的作用發揮。因此，以存款保險制度代替國家的聲譽擔保，是銀行資本監管制度完善的必然要求，這樣能夠有效促進商業銀行資本結構的市場化，提高資本監管的有效性。

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