從法律法規層面淺析海底隧道工程對海洋環境的污染防治

牛景軼,時 軍,金祖權

(1.中國海洋大學法政學院,山東青島 266100;2.青島理工大學土木工程學院,山東青島 266033)

從法律法規層面淺析海底隧道工程對海洋環境的污染防治

牛景軼1,2,時 軍1,金祖權2

(1.中國海洋大學法政學院,山東青島 266100;2.青島理工大學土木工程學院,山東青島 266033)

調查了海底隧道建設運營過程中引起海洋環境污染的途徑,剖析了我國目前污染防治制度的不足之處,以期從法律制度層面進行相應的完善。

海底隧道;環境污染;污染防治;法律制度

王夢恕院士曾指出,21世紀將是長、大隧道工程,地下空間大力開發利用的時代[1]。近年來我國經濟迅速崛起,交通、運輸等基礎設施的發展極大地促進了海底隧道修建技術的進步。隨著廈門翔安海底隧道和青島膠州灣海底隧道的相繼開工建設,我國海底隧道建設將會駛入快車道。海底隧道工程經濟效益和社會效益巨大,但是這樣投資巨大、超大型和長周期的海洋工程建設項目對海洋生態環境的影響是難以避免的。本文以正在建設中的青島膠州灣海底隧道為例,詳細分析海底隧道建設及運營對海洋環境產生的影響,以及目前我國污染防治制度的不足之處。

1 海底隧道工程

海底隧道具有改變海峽間運輸性質的巨大作用,其最大優點是直達、便捷、快速,通過量大,在整個運輸過程中,無須中途裝卸,運行速度大大快于火車、輪渡,通過量成倍增加,長期效益顯著[2]。當前全世界已經建成和正在建設的海底隧道有 20多條,其中挪威是世界上海底隧道最多的國家。目前我國在建海底隧道有兩座:一是廈門翔安隧道,全長 8.695km,海上主體工程長 6.05km,工程投資 31.97億元,預計 2009年底建成通車;二是青島膠州灣海底隧道,隧道工程全長 7.8km,海域段長 3.95km,外加接線段 1.6km,為雙洞雙向六車道,項目總投資 33億元。隨著社會經濟的發展,我國在今后 20～30a內還將規劃建設 6條海底隧道:浙江舟山海底隧道,大連到煙臺的渤海灣跨海隧道,上海至寧波穿杭州灣的海灣工程,連接香港、澳門與廣州、深圳和珠海的伶仃洋跨海工程,連接廣東與海南兩省的瓊州海峽跨海工程,連接福建與臺灣兩省的臺灣海峽跨海工程。

海底隧道作為連接連通海峽或海灣兩岸的海底人工通道,從縱剖面圖上來看,就像一個巨大的“V”形,海域段一般處于海床下 20～30m,最大水頭壓力達到 70m;其橫斷面在開鑿時為圓形或馬蹄形,通行火車其跨距一般為 7～9m,通行汽車則可達到 12～17m。青島膠州灣海底隧道剖面如圖 1所示。

由圖 1可知:海底隧道兩端連著市區,中間部位一般位于城市內海海床之下。為便于通風,在海岸上設有通風井。因此,海底隧道無論是建設還是運營過程,其產生的噪聲、固體廢棄物、廢氣等不僅會污染到人群,而且會影響到海洋生態環境。

2 海底隧道工程引起海洋環境污染的途徑

(1)地質勘探污染。進行海底隧道修建首先要進行海底地質勘探,掌握地形地貌,地層結構,巖土組成,地質構造,基巖風化及地下水的埋藏、分布等工程地質和水文地質特征,從而選擇適宜工程建設的地質結構。由于隧道上部覆蓋較深水體,通過水體進行地質勘察比在地面進行地質勘測更困難,準確性相對較低。世界著名隧道日本青函隧道經過 7a的地質勘探和各種海底科學考察,才最終選定了安全的隧道位置。青島膠州灣海底隧道進行了 9a的地質調查、測量定位、線層折線波地震面波勘探、高密度電阻率法勘探等地質勘查工作,最終確定了隧道的地址。地質資料的取得在早期是使用炸藥的方式,毫無疑問這種地質資料收集方法將對魚類造成毀滅性的后果。目前采用的地震技術(空氣槍)和高密度電阻率法勘探雖被認為大大降低了對海洋生物所造成的不利影響,但這種地震方法所產生的噪音對遷移種群,如鯨的影響一直受到關注,同時高密度電阻率法勘探所產生的電流對魚類的產卵繁殖也會產生不利影響[3]。

(2)事故污染。海底隧道在施工期和運營期由于某種原因引發事故會造成污染,污染的發生可能由這些原因引起:①爆炸。在施工過程中由于爆破方法選擇不當或者圍巖爆破用藥量過多等原因引發爆炸或者在隧道運營過程中由于載有易燃易爆危險品的交通運輸工具發生碰撞、傾覆等事故而引發爆炸。爆炸會直接危害漁業資源,破壞海底地質結構的穩定;②火災。由于隧道為封閉的,火災將具有極大的危害。隧道火災在時間上具有突發性,在地點上又有隨機性?；馂牡钠鹨蛞话銥閮煞N,一種是車輛的機械故障,另一種是行車事故。連接英國和歐洲大陸的英法隧道自 1994年啟用以來已發生3次火災,最近一次火災發生在 2008年 9月 11日,是由于一輛貨車的剎車引擎系統過熱使車胎著火而引起的,隧道內溫度達 1000℃,火災導致的高溫和大量煙塵同樣危害海洋生物安全;③涌水。海底隧道上覆無限的海水,在修建海底隧道過程中最大的施工風險是涌水,一旦發生涌水事故,對整個工程將是災難性的。最為典型的是日本的青函隧道,在施工期間,發生了 4次嚴重涌水事故,給工程進展造成嚴重影響[4];④注漿漿液溢出。海底隧道施工中遇到不良工程地質、水文地質地段,注漿法是解決該問題的有效方法。青函隧道的 4次大涌水都是采用注漿技術堵水解決的,注漿材料中除了水泥單液漿外,還添加有聚胺脂漿液或其他高強快凝止水化學注漿材料,一旦發生注漿漿液溢出,會對海水造成污染[5]。

(3)海底隧道工程排污污染。這種污染持續整個工程的運行始終,在海底隧道施工期會產生大量的施工垃圾,如廢混凝土、廢磚石、斷殘鋼筋頭、用過的包裝紙、塑料等,還有大量施工人員產生的生活垃圾和生活污水,如果不妥善處理,會污染海洋生態環境。同時施工時水泥混凝土攪拌、噴射混凝土引起的揚塵等會產生大氣污染,爆破作業、混凝土拌合及震搗會產生噪聲污染,這些都需要工程施工過程中采取一定的環保措施和技術手段,減少對海洋環境的污染。

3 我國海洋工程污染防治的立法沿革

目前我國并沒有針對海底隧道工程污染海洋環境的防治進行專項立法,在海洋工程中污染損害海洋環境問題最為突出的就是海洋石油開發工程,同時這也是海洋工程中起步最早、發展最快、數量較多的工程類型,因此有關防治海洋石油開發工程污染海洋環境的行政法規、部門規章、環境標準及技術規程等大量專項立法應運而生,發展較為成熟。相信隨著廈門翔安海底隧道和青島膠州灣海底隧道相繼建成運行以及規劃中的海底隧道工程相繼開工建設,此類工程中的環境污染防治問題將會日益凸顯其重要性和緊迫性,時機成熟時可以考慮進行專項立法。

在我國,海洋環境保護立法工作起步較晚,1972年的聯合國人類環境會議不僅是世界環境保護運動的里程碑,也是我國環境保護事業發展的轉折點。1974年 1月 30日國務院發布的《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規定》是我國最早的海洋污染防治法律文件。1979年《中華人民共和國環境保護法 (試行)》的頒布,標志著環境法作為一個獨立法律的確立。當時,對海洋工程危害的認識不夠,在立法上也沒有全面詳細的具體規定[6]。1982年 8月 23日,我國通過了《中華人民共和國海洋環境保護法》,這是我國第一部保護海洋環境,防治海洋污染的綜合性法律,共 10章102條。對防止因海岸工程建設、海洋石油勘探開發、船舶航行、廢物傾倒、陸源污染物排入而損害海洋環境做了相應的法律規定。隨后,我國又陸續頒布了一系列涉及部分海洋工程和對海洋工程立法有借鑒指導作用的部門規章、政策、環境標準及技術規程等,具體包括《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》、《建設項目環境保護管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《防止拆船污染環境管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海洋工程環境影響評價技術導則》、《海洋石油開發工程環境影響評價管理暫行規定》等。1999年新修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》設立了“防治海洋工程建設項目對海洋環境污染損害”專章,2006年 8月 30日國務院又通過了《海洋環境保護法》的配套法規《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》,該條例成為以后管理海洋工程建設項目污染的主要依據。這兩部法律法規的出臺,標志著我國海洋工程污染防治法已經發展到一個新的階段。

4 我國目前海洋工程污染防治制度的不足

4.1 海洋工程環境影響評價制度的不足

建設項目的環境影響評價在我國開展了二十多年,評價方法較為科學,體系比較完善。2002年10月 28日我國通過了《中華人民共和國環境影響評價法》,《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》是以《環境影響評價法》為依據,結合海洋工程污染的自身特點,設立了海洋工程環境影響評價制度。結合海底隧道工程實踐,筆者認為這一制度存在如下不足之處:

(1)公眾參與機制不完善。公眾的參與是環境影響評價程序的重要組成部分,是公民參政權在環境法領域的實現機制[7]。雖然條例第九條規定海洋工程環境影響評價報告書要列明公眾參與的情況,但公眾參與的具體途徑、參與權利的保障、權利救濟的形式等問題在條例中均未涉及,并且公眾參與環境影響評價只在環境影響報告書編制過程中進行,顯然公眾的參與時機滯后,范圍狹窄。在海底隧道這樣重大并且與公眾日常生活息息相關的海洋工程中,公眾的參與應該提前至該項目可行性論證之初,就該工程是否有建設的必要性和可行性,建設過程中和使用過程中是否會對海洋生態環境造成污染損害,公眾都應該在獲取相關翔實信息后有發表自己意見和看法的權利和途徑。尤其是海底隧道陸域段的入口和出口處的居民、隧道周邊海域的漁民,工程關系到他們的切身利益,他們應該有充分的空間主張自己的權利。

(2)聽證制度形式化。聽證制度對于控制有重大環境污染危險的大型工程項目能起到很好的事前監督作用,在充分聽取各方意見的基礎上,經過專家的反復論證才可能保證工程建設項目的合理性及可行性。條例第十條規定:海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書前,應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見;必要時,可以舉行聽證會。其中,圍填海工程必須舉行聽證會。根據條例的規定我國的聽證制度存在如下問題:第一,聽證制度適用范圍過于狹窄。除了圍填海工程必須舉行聽證會以外,其他工程對于是否舉行聽證會都是可以選擇的。海底隧道工程是融合多學科、科技含量高、施工難度大的重大海洋工程,一旦在施工過程中或使用過程中發生事故,對海洋生態環境帶來的損害將是災難性的,同時該工程在世界范圍尚屬少數,可借鑒的經驗極少,更應當謹慎地加以科學論證。因此海底隧道工程應該納入必須聽證的范圍中。第二,聽證制度功能定位不合理。聽證功能包括價值性功能 (公平平等、公眾參與、公開透明)和技術性功能 (理性決策、合法規范、提高效率)兩種[8]。目前我國的聽證制度偏重于價值性功能的選擇,但是針對海洋工程建設中的聽證制度,應該更重視它的技術性功能。海洋工程對海洋環境造成的污染具有巨大的潛在危險性,在工程建設前期,甚至在工程建成后很長一段時期它的污染危害都不會被人察覺。普通百姓缺乏這方面的專業知識,很難有這樣透徹的認識和長遠的眼光。因此聽證會需要大批專業人士的介入,對海洋工程可能獲得的經濟收益和可能造成的環境毀損作深入透徹的專業分析,只有這樣才可能給工程建設科學的指導。青島膠州灣海底隧道在可行性論證階段,就隧道線位選擇和施工方案召集聽證會,邀請規劃、市政、交通、隧道、地質、海洋、環境、生態、航運、景觀、經濟和安全等專業領域專家參加,對隧道線位 3種選擇方案:一是渡口隧道方案即團島至黃島方案,二是灣口隧道方案即團島至薛家島方案,三是匯泉灣至薛家島方案,綜合考慮經濟、對海洋生態環境影響等各種因素,選定了第二種灣口隧道方案即團島至薛家島方案。就礦山法、盾構法和沉管法三種施工方案選定了礦山法這一成熟的施工技術方案。第三,聽證會的召集主體、方式不明確。聽證會的召集涉及到聽證會由誰提出聽證動議,如何召集和組織聽證等。條例所規定的海洋工程項目的聽證會并沒有明確由哪個部門召集主持以及召集的方式。我國目前并不存在一部針對聽證制度的專門立法,在海洋工程建設項目上如果有必要舉行聽證會,就應該明確聽證的具體程序。建立健全的聽證程序才能保證聽證會結果科學、合理、符合民意,而不是流于形式。

(3)缺少替代方案。替代方案是環境影響評價制度的重要組成部分,例如本文前面提到的青島膠州灣海底隧道在隧道線位上的 3種選擇方案,每一種方案對周邊海域生態環境影響如何都應詳細論證,編入環境影響評價報告中,以供科學決策使用。而我國的海洋工程替代方案分析還沒有成為環境影響評價報告書的必要內容,這就大大降低了環境影響評價制度的效果。

4.2 海洋工程排污收費制度不完善

《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第三十三條規定:“縣級以上人民政府海洋主管部門,應當按照各自的權限核定海洋工程排放污染物的種類、數量,根據國務院價格主管部門和財政部門制定的收費標準確定排污者應當繳納的排污費數額。排污者應當到指定的商業銀行繳納排污費。”同時第三十六條規定:“海洋工程排污費全額納入財政預算,實行 ‘收支兩條線’管理,并全部專項用于海洋環境污染防治?！边@是條例針對海洋工程建設項目排污收費制度的相關規定,這里有其不完善的地方:第一,我國《海洋環境保護法》已經明確提出重點海域污染總量控制制度,在實施收費制度的情況下,我們仍然要注意總量問題。根據條例規定的排污收費制度并沒有解決總量控制的問題。核定某個單獨的海洋工程排放污染物的種類數量,必須要有嚴格的標準可以參照,對海洋工程建設項目的排污既要有數量的控制,又要有控制下的收費。第二,單純規定排污收費制度,一定程度上可能會促使海洋工程建設單位從經濟利益角度衡量是交費排污劃算,還是投入資金進行技術創新降低排污量劃算。一旦進行技術創新投入資金超過了排污所需繳納的費用,建設單位就很可能選擇排污交費,而放棄技術創新。因為企業都是以追求經濟利益最大化為目標的,這顯然不是立法者所愿意看到的結果。青島膠州灣海底隧道建設方通過技術創新研制出施工棄渣綜合利用新技術,將施工過程中所產生的大量巖石棄渣進行了力學、化學及放射性分析,通過篩選、合力加工等,將施工棄渣作為粗骨料應用于高性能襯砌混凝土中。這一新技術的應用,大大減少了向海洋排放的污染物數量。筆者認為,應該考慮從法律層面上鼓勵企業這種犧牲自身小利益,實現海洋生態環境保護大利益的行為,促使企業自覺自愿地從事新技術的開發應用。

4.3 海洋工程引起海洋環境污染的民事責任規定不完善

對于海洋工程引起海洋環境污染的法律責任,條例中規定了行政責任和刑事責任,而對于民事責任的規定過于概括,存在以下不完善的地方:

第一,我國的《海洋環境保護法》和其它有關環境保護的法律,均采用了嚴格的民事責任原則,即對污染環境造成環境污染損害事故的,不管當事人有無過錯,都應該承擔民事責任。海洋工程污染損害賠償適用無過錯責任原則也是理所應當的,但是應當明確的是海洋工程污染損害的發生既可能是在違法違規的情況下出現的,也可能是在符合相關法律法規的情況下出現的。針對這兩種不同情況下發生的污染,筆者認為應當區別對待。無區別的無過錯責任原則雖然有利于保護污染受害人的權利,但同時也會損害治理污染的積極性,應當具體問題具體分析,在排污權和環境權共存的情況下依據風險分擔的原則來確定污染損害的民事責任,兼顧海洋工程建設一方治理控制污染的積極性和公民環境權的維護。

第二,從條例的規定來看,承擔法律責任的主體基本上都是海洋工程的建設單位,而將海洋工程建設項目中污染防治和海洋生態環境保護責任都由建設單位獨自承擔,顯然會因為缺乏有力的監督及建設單位追求自身利益最大化的本質特征而難以有效落實。同時,針對海底隧道這種高耐久、長壽命的海洋工程,其對海洋環境的污染損害具有一定的不可預期性和潛在性,如果是在工程竣工并使用幾十年后才暴露出這種危害,受害人無法尋找到當時的建設單位或其建設單位已不存在了,那么受害人的合法權益將難以維護。

第三,條例對于承擔海洋環境污染損害民事責任的方式規定了兩種:排除危害和賠償損失。對于海洋環境侵權,賠償損失并不是最能保護當事人合法權益的最佳方式,最能保護當事人權益的是停止侵害、排除危險和消除妨害。但面對某些工程所帶來的不可逆轉的污染損害,這樣的規定在技術上和法律上都非常困難?，F實中存在的問題是,當一項海底隧道工程在完全符合環境影響評價的情況下,受到環境污染損害危險的人能否要求法院判令當事人停止侵害,排除危險。這些都需要在法律上進行具體規定。

第四,因海洋工程污染而引起的民事侵權賠償,在現實生活中受害人很難通過合法手段保護自己的權益。因為作為特殊的環境民事侵權訴訟,現有的證據制度無法保障雙方當事人訴訟地位平等,行政部門的環境污染調查結果是否能夠作為證據使用,如果作為證據使用,會不會引起撤銷該調查結果的行政訴訟,這些問題在實踐中也存在較大爭議[9]。行政部門的不作為,往往又使得民眾的損失無法得到應有的補償。

[1]王夢恕.廿一世紀是隧道及地下空間大發展的年代 [J].鐵道建筑技術,2000,(1).

[2]趙晉友.海底隧道經濟分析與評價的關鍵問題 [J].巖土工程界,2006,9(5).

[3]李凡,張季榮.人類活動對海洋大環境的影響和保護策略[J].海洋科學,2000,24(3).

[4]王燕,黃宏偉,李術才.海底隧道施工風險辨識及其控制[J].地下空間與工程學報,2007,3(7).

[5]袁建軍,謝嘉華.海洋生態環境污染研究概況 [J].生物學通報,2001,36(5).

[6]徐祥民.環境法學 [M].北京:北京大學出版社,2005.

[7]陳國階.環境影響評價需要新的突破 [J].中國人口資源與環境,2006,6(16).

[8]毛紅華.聽證制度與公開博奕規則 [J].信陽農業高等專科學校學報,2006,(2).

[9]呂忠梅.環境法案例辨析 [M].北京:高等教育出版社,2006.

Pollution Control of Sea Environment of Subsea Tunnel Construction

N IU Jing-yi1,2,SH IJun1,J IN Zu-quan1
(1.Law&Politics School ofOcean University of China,Qingdao Shandong 266100 China)

The pollution sources of subsea tunnel construction are investigated.The measures which are related to the law level closely on sea environmental protection are researched based on the defects of present problems of pollution control system.

subsea tunnel;environmental pollution;pollution control;legal system

X82

A

1673-9655(2010)01-0034-05

2009-10-27

國家自然科學基金 (50708046),山東省教育廳項目 (J08LA04)。

牛景軼 (1978-),女,河南焦作人,碩士,講師,中國海洋大學在讀研究生,主要從事海洋環境法研究。