試論民事法律監督調查權的立法完善

文◎鄭 青*

試論民事法律監督調查權的立法完善

文◎鄭 青*

目前民事檢察工作面臨的最大問題是工作格局問題，突出表現在兩個方面：橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監督職能的全面履行；縱向工作格局“倒三角”，導致基層民事檢察工作薄弱。

一、問題與構想——當前民事訴訟法律監督的困境及原因分析

（一）橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監督職能的全面履行

在以抗訴為唯一職能的前提下，現行工作格局從橫向看職能單一，表現為監督范圍過窄、監督方式單一、監督手段乏力。其一，監督范圍上，民事訴訟法僅規定了對生效錯誤裁判進行抗訴，相關司法解釋又對抗訴范圍進行了限制，形成了“監督等于抗訴”、“抗訴限于普通程序審判結果”的基本局面。普通審判程序中的職務違法、違法調解和強制調解等案件和特別程序、非訴程序（督促程序、公示催告）、執行程序，都實際處于監督盲區。各地進行了執行監督、督促程序監督等探索，但總量上十分有限，遠沒有形成監督態勢，沒有起到填補監督空白的效果。其二，監督方式上，以抗訴為主、檢察建議為輔。全國民行檢察工作會議只通報了抗訴和再審檢察建議兩項辦案數據。從數據看，再審檢察建議發揮的作用有限。2008年高檢院《關于貫徹修改后的民事訴訟法的會議紀要》要求以糾正違法通知書、檢察建議、更換承辦人等方式，開展對虛假調解、執行違法等案件和程序的監督，但由于沒有相應的程序和手段，并未改變監督方式單一的局面。其三，監督手段上，以書面審查為主、調查為輔。2001年最高人民檢察院制定的《民事行政抗訴案件辦案規則》規定了調查手段，但調查范圍僅限于抗訴事由，沒有涉及訴訟違法情形，也沒有相應的調查程序，且該規則規定的調查范圍尚存在一些值得商榷之處。實踐中針對訴訟中的違法情形進行的調查因為程序不明確而存在不規范、調查目的偏向等問題。

（二）縱向工作格局“倒三角”，導致基層民事檢察工作薄弱

在以抗訴為單一職能的格局和“上抗下”的制度設計下，基層院只有提抗職能，省、市院抗訴和提請抗訴工作負擔沉重，形成抗訴工作的“倒三角”結構。近年來法院審判工作格局的調整和調解率上升，加劇了“倒三角”結構，基層民事檢察工作日趨萎縮。第二次全國民行檢察工作會議提出以二審生效裁判為監督重點后，基層院提請抗訴的職能將更加弱化。同時，由于基層法院調解案件增多、基層法院承擔著大量非訴案件的辦理和民事執行任務，違法問題比較突出，人民群眾反映強烈，特別需要加強監督，基層檢察機關卻因缺乏監督手段而難有作為。基層民事檢察監督的兩難境地成為制約民事檢察工作跨越式發展的瓶頸。

曹建明檢察長全國檢察機關第二次民行檢察工作會議上提出，“著力構建以抗訴為中心的多元化監督格局”，“逐步形成各級檢察院各有側重、各負其責、密切配合的工作格局”，明確基層檢察院的工作職責等，這些重要論述為實現民行檢察工作跨越式發展指明了方向。如何構建多元化監督格局，形成各級檢察院各有側重、各負其責、密切配合的工作格局，關鍵是要更新觀念，創新機制，實現工作格局的調整。

二、實踐與探索——湖北省檢察機關開展民事訴訟法律監督調查工作情況的實證分析

2005年以來湖北省檢察機關從創新監督措施入手，從構建監督機制著力，經過實踐探索，于2008年7月制定實施了 《湖北省檢察機關民事審判行政訴訟法律監督調查辦法（試行）》（以下簡稱《監督調查辦法》），規定了調查范圍、程序、措施和處理方式等內容。自2005年開展試點至2009年底，全省檢察機關共對當事人申訴控告或依職權主動發現的司法人員在民事訴訟中的違法案件426件啟動調查程序，經查實構成違法和涉嫌犯罪的共273件。監督調查后提出抗訴13件，發出再審檢察建議16件；發出檢察建議163件，發出糾正違法通知書65份 （包括口頭糾正違法36件）；移送紀檢監察部門5件；向偵查部門移送職務犯罪和其他犯罪線索45件，已立案查辦34件41人。五年來的實踐表明，民事法律監督調查機制契合民事訴訟法律監督形勢發展的需要，有力地破解了民行工作難題，在拓展監督范圍、豐富監督方式、強化監督效果、增強法律監督工作合力、推動基層民行檢察工作發展等方面，取得了實效。

（一）拓展了監督范圍

在監督調查的426件案件中，屬于審判程序中的涉嫌職務違法202件，查實構成違法的152件；屬于民事執行環節的159件，查實構成違法的121件；其中，監督糾正強制調解、違法調解案件20件，監督糾正督促程序違法的13件。監督調查的范圍不僅涉及到了審判環節中的判決裁定，還涉及到執行程序、調解程序、非訴程序等領域。以往檢察機關因為缺乏監督手段對這些領域未能監督，通過監督調查將其納入監督視野后，督促糾正了違法違紀行為，化解了社會矛盾。如監督調查的某區法院違法受理申請支付令一案，查明該法院存在受理管轄錯誤、申請支付令的債權證據系復印件、申請人并非債權人、扣劃帳款114萬元系案外人財產等一系列錯誤，并從中發現一起妨害作證刑事犯罪，依法監督糾正后產生了良好的社會效果。此外，有些案件的監督調查還產生了促使行政執法主體依法行政、中介機構規范運行的積極效果。如某市檢察院在辦理一起民事申訴案件中，發現原判決采信的傷殘等級鑒定報告適用標準錯誤，導致有關用人單位多付賠償款。檢察院進行調查，發現該鑒定所近三年來受理的187件傷殘等級鑒定，全部違反鑒定工作規則，提高傷殘等級標準，違法出具鑒定報告，其中37份已被用于民事訴訟證據。檢察院據此向該鑒定所發出糾正意見，并通過上級檢察院建議其上級鑒定機構撤銷該所已制定的與最高人民法院、湖北省傷殘等級鑒定規定相抵觸的地方性規定。

（二）豐富了監督方式

開展民事法律監督調查后，檢察機關在取得證據材料的基礎上，對于采取何種監督方式將有更加清晰的判斷，針對不同情形采用抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知書等立體多元化的監督方式向法院提出監督意見，做到了對人監督與對事監督相結合、事中監督與事后監督相結合、個案監督與綜合監督相結合，多方面、多層次、多渠道地做好監督工作。在監督調查的426起案件中，檢察機關調查后提出抗訴13件，發出再審檢察建議16件，發出檢察建議163件，發出糾正違法通知書65件 （包括口頭糾正違法36件）。各種監督方式的綜合運用提高了監督的實效。實踐表明，開展民事法律監督調查使監督方式的運用更加有力和規范，監督方式得以豐富和完善。

（三）強化了監督效果

其一，提高了抗訴工作水平，強化了抗訴力度和效果。過去，抗訴案件的辦理以書面審查為主，一般只審不查、只對事不對人、只對裁判結果不對審判過程，難以全面掌握有關機關具體執法情況，是造成法院當改不改的原因之一。開展監督調查后，與抗訴案件的傳統辦理模式相比，強調對是否具有抗訴事由的調查，重點是對裁判不公背后是否存在審判機關和審判人員受賄枉法等職務違法問題，抗訴意見建立在調查基礎之上，抗訴意見更容易被接受。監督調查后提出抗訴的采納率為77.8%，高于全國平均水平。其中，通過調查發現原判采信的主要證據系偽造的共4件，提出抗訴或再審檢察建議后均得到改判。如某市檢察院在辦理某葡萄釀酒股份有限公司申訴案中，經過查證發現，被申訴人在購買紅酒時故意約定巨額賠償金，事后偽造了該批紅酒屬假冒知名產品、受到巨大損失的證據，通過訴訟索取賠償。原審法院沒有發現該證據系偽造，予以采信造成錯判。檢察院以“原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的”為抗訴理由發出再審檢察建議后，法院啟動再審程序剔除了偽造證據證明的損失部分，為當事人挽回損失50余萬元。其二，強化了檢察建議和糾正違法通知書的監督效果。開展監督調查后，檢察機關提出的監督意見建立在經過調查核實取得扎實證據基礎上，監督的說服力得以增強，被監督對象將更容易理解監督行為的適當性，更加重視按照監督意見改進工作。檢察機關監督調查后提出的監督糾正意見多被采納，檢察建議和糾正違法通知書采納率低的局面得到有效扭轉。近年來，通過民事法律監督調查對存在違法或者制度漏洞的問題，發出檢察建議163件，法院已采納93件；發糾正違法通知書65份（包括口頭糾正違法36件），法院已糾正57件。其三，強化了法院接受監督的意識，與法院的溝通銜接機制開始順暢。在各地進行具體案件的調查中，法院由不理解到理解、不配合到主動配合，逐步形成了相互理解、相互配合的良好關系。如某縣檢察院經調查查明該縣法院執行局截留挪用執行款20余萬元，就執行款管理混亂的問題發出檢察建議后，市中級法院院長在全市法院院長會議上通報該案、強調今后要主動接受檢察機關的監督，并以該案為反面教材，在全市法院系統進行專項整頓。某縣檢察院調查查明某審判員在破產清算中私分公款的事實后，縣法院由對抗監督轉為主動糾正違法、處分違法人員。某區檢察院監督調查的區法院違法解凍以對抗強制執行案中，法院收到糾正違法通知后次日即向區檢察院送來《復函》，承認前次回復拒絕接受監督的錯誤，三日內即撤銷了虛假裁定、在各部門通報該案，開展專項整頓。省檢察院民行處多次與省法院相關業務部門溝通磋商，就抗訴案件的再審審級、再審檢察建議范圍、調閱卷宗、數據材料等方面達成共識，與省法院會簽了《關于在審判工作和檢察工作中加強監督制約、協調配合的規定（試行）》。

（四）增強了法律監督工作的合力

開展民事法律監督調查后，由于民行干警較為熟悉民事審判工作規律，通過監督調查容易發現犯罪線索，并根據內部分工和監督制約的規定移送自偵部門進行查處，此類案件成案率較高。近年來，通過民事法律監督調查發現并移送職務犯罪和其他犯罪線索45件（其中，司法人員職務犯罪32件、其他國家工作人員職務犯罪8件，普通刑事犯罪5件），占監督調查查實構成違法總數（273件）的16.5%。已立案查辦34件，成案率為75.6%。如某區檢察院在辦理一起債務糾紛申訴案件中，通過審查申訴材料，發現區法院在執行該判決中，存在以明顯低價評估拍賣被執行房產的問題，經啟動監督調查程序，發現執行法官指使評估人員低價評估、將價值260余萬元的房屋僅評估為136萬元并違規拍賣、收受賄賂的犯罪事實。

（五）打開了基層民行工作新局面

由于基層檢察院沒有抗訴權，再加上基層法院民事案件調解結案率普遍提高，基層檢察院提請抗訴工作萎縮，加劇了省、市、縣民行抗訴工作的“倒金字塔”局面。同時，長期以來形成的“監督等于抗訴”的單一職能定位，影響了基層院全面履行民事行政訴訟監督職能。民事訴訟法修改以后，高檢院要求基層民行部門除了辦好提請抗訴案件外，還要重點開展執行監督、調解監督等工作。湖北省監督調查工作的開展，為基層檢察院有效開展民事法律監督提供了機制和手段，為打開基層民行工作新局面提供了契機，一定程度上扭轉了基層民行工作薄弱的局面。在監督調查工作的推進過程中，省院確立了以省院為指導、以市州院為支點、以基層院為重心的工作格局，突出發揮基層院的作用。在湖北省監督調查構成違法和犯罪的273件案件中，有198件是基層民行部門辦理的，占72.5%。監督調查機制已成為全省基層民行檢察工作新的“增長點”。

三、屬性與界限——構建民事法律監督調查權的理論基礎

法律監督權本身蘊含著調查權，調查權是檢察機關履行法律監督職能應當享有的一項權力。湖北省檢察機關在開展民事法律監督調查的實踐中始終立足并堅持法律監督屬性。一是在性質上，民事檢察監督在性質上是對公權力的監督；民事法律監督調查來源于民事檢察權，在行使上從屬于履行法律監督職能的需要，圍繞法律監督目的的有效實現和職能的充分履行來展開。二是在地位上，民事檢察監督是居中監督；檢察機關進行民事法律監督調查既不是為了任何一方當事人的利益，也不具有自身的特殊訴訟利益，而是專司監督職責糾正訴訟活動中的違法行為，維護法律的正確實施。三是在范圍上，民事檢察監督是在法律授權范圍內對發生的違法情形或生效的錯誤裁判進行監督；民事法律監督調查的范圍是有限的，大體可分為兩大類，即調查是否存在抗訴事由（而不是調查事由本身）、調查審判機關及其工作人員是否有其他訴訟違法情形。調查范圍的限定符合民事、行政訴訟規律的內在要求，如果任意擴大調查范圍，就會打破訴訟平衡結構，有違當事人平等、意思自治等訴訟基本原則。四是在效力上，民事檢察監督的效力主要是依法啟動相應的法律程序、提出相應的司法建議或意見，不代行審判權；民事法律監督調查的啟動和處理方式同樣是程序性的，根據監督調查的結果啟動法院再審程序或提出監督糾正訴訟違法的建議、通知等。五是在目的上，民事檢察監督的基本目標是通過依法監督糾正訴訟違法和裁判不公問題，維護司法公正；民事法律監督調查機制的著眼點是維護司法公正，著力點是監督糾正訴訟違法和司法不公問題。

在法律監督調查權的行使中，還應深入把握相關概念的區別：一是監督調查權與職務犯罪初查權的區別。監督調查權與職務犯罪初查權在目的、對象、調查后的處理等方面都存在明顯的差別。其一，在目的上，民事法律監督調查權是民事訴訟程序內的調查，其目的是保障民事訴訟監督職能的履行，維護司法公正；職務犯罪案件初查系刑事訴訟程序內的調查，圍繞涉嫌犯罪事實進行調查，其目的是為了核實是否可能構成犯罪；其二，在范圍上，民事法律監督調查權的范圍是是否具有抗訴相關的事實和可能存在違法的訴訟行為，具有有限性；職務犯罪初查權的范圍是涉嫌構成犯罪的人員或事件，具有全面性；其三，在處理方式上，監督調查后的處理方式有抗訴、提出監督意見、報請進入職務犯罪偵查程序、沒有發現違法事實予以澄清或說明等四種，初查后的處理方式有立案和不立案兩種。民事法律監督調查與初查也存在一定的聯系，民事法律監督調查中如發現職務犯罪線索，即與初查機制相銜接，通常的做法是報經檢察長同意移送偵查部門進行初查。二是監督調查權與法院調查權的區別。民事訴訟法及司法解釋對法院調查權的范圍、程序有明確的規定。法院行使調查權的目的是查清民事案件爭議事實、調處當事人糾紛。［1］檢察機關調查的目的是對公權力的監督，調查完全是站在維護民事法律正確適用的立場上進行的。檢察機關對案件相關事實和法院審判情況進行調查，不是代替當事人收集證據，即使涉及到案件本身一些實體性事實和程序性事項，也是為了履行監督職能的需要，不同于法院行使調查權。三是監督調查權與法院紀檢監察權的區別。民事法律監督調查的對象是審判機關及其工作人員在訴訟活動中的影響司法公正的涉嫌違法違紀的行為，并非一般的違法違紀行為，不會干預法院紀檢監察部門行使職權。［2］兩者的聯系在于，檢察機關行使調查權證實司法工作人員職務行為違法的，可以根據具體情況提出監督意見，移送法院紀檢監察部門進行處理。

四、程序與構建——民事法律監督調查權的具體內容

民事訴訟法未對法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序等作出明確規定，由此帶來了兩方面的問題，一是檢察機關民事法律監督調查權的行使處于于法無據的狀態；二是不利于調查工作的規范和制約。筆者認為，應在改革試點的基礎上，對民事法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序、處理方式、被調查者的義務等進行深入研究，并將其寫入立法。

民事法律監督調查權的構建，是立法已然包含的精神與原則的凸顯，符合中央司法體制改革要求，契合法律監督的基礎理論和檢察機關的職能定位。該權力的構建必將優化檢察職權的配置，推動民事訴訟法律監督制度的改革和完善。

注釋：

［1］我國民事訴訟法規定，法院行使調查權有兩種情形，一是依職權查明涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實，涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等與實體爭議無關的程序事項；二是當事人因客觀原因不能自行收集的證據，可申請人民法院調查收集。

［2］關于民事法律監督調查權與紀檢監察權的關系，實踐部門的同志是這樣認識的：“紀檢監察對違法者有處理權，對違法行為不一定有救濟補正權；法律監督調查正好相反。”參見許詩誼、黃秀姣：《試論法律監督方式體系的重構》，載《人民檢察·湖北版》2009年第7期。

*湖北省人民檢察院副檢察長［430079］