土地交易：腐敗重災(zāi)區(qū)

文/林華

土地交易：腐敗重災(zāi)區(qū)

文/林華

10月11日，上海市住房保障和房屋管理局副局長(zhǎng)陶校興被上海有關(guān)部門(mén)帶走調(diào)查。關(guān)于陶校興被調(diào)查的原因，有一種說(shuō)法是其因利益關(guān)系對(duì)開(kāi)發(fā)商囤地等問(wèn)題查處不力。

針對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的種種問(wèn)題，近年來(lái)在這一領(lǐng)域的國(guó)家行動(dòng)一直沒(méi)有間斷。但房地產(chǎn)腐敗特別是土地腐敗，就像韭菜一樣割了一茬又一茬，依然還能再冒出來(lái)，甚至長(zhǎng)勢(shì)比以前還要旺盛。

近年來(lái)，火熱的樓市、高昂的房?jī)r(jià)讓百姓望樓興嘆！殊不知，畸高的房?jī)r(jià)中還包括了腐敗成本。而“腐敗成本”必將推高房?jī)r(jià)，轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控政策執(zhí)行力弱化。

分析人士表示，反腐敗可以從土地財(cái)政開(kāi)刀，目前需要解決地方財(cái)政對(duì)城市土地的過(guò)度依賴問(wèn)題；解決地方政府強(qiáng)勢(shì)掌握城市土地，不正當(dāng)干預(yù)用地問(wèn)題；繼續(xù)強(qiáng)化土地用途管制與出讓監(jiān)管。

在房地產(chǎn)調(diào)控步步為營(yíng)之時(shí)，或許是一個(gè)地方政府痛定思痛、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的一個(gè)契機(jī)。

被腐敗放倒的“土地爺”

眼下，房地產(chǎn)業(yè)已成為中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中最能展現(xiàn)權(quán)錢(qián)交換關(guān)系的典型領(lǐng)域，管理土地資源的部門(mén)、官員很容易成為尋租對(duì)象。

近十年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)呈幾何基數(shù)發(fā)展，在給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的增長(zhǎng)熱點(diǎn)的同時(shí)，由于制度不健全所產(chǎn)生的諸多問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。這一領(lǐng)域的職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出易發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)，民眾要求查辦樓市背后腐敗案件的呼聲日益高漲。

近來(lái)開(kāi)展的整治行動(dòng)則將矛頭指向了土地出讓領(lǐng)域，中央已將遏制土地出讓領(lǐng)域的腐敗行為作為反商業(yè)賄賂的重中之重。而國(guó)務(wù)院明確要求，對(duì)土地違法的新動(dòng)向，必須嚴(yán)肅指出，限期整改；對(duì)重大案件要嚴(yán)肅查處，嚴(yán)明紀(jì)律，追究有關(guān)人員責(zé)任。

10月11日，上海市住房保障和房屋管理局(簡(jiǎn)稱上海房管局)副局長(zhǎng)陶校興被上海有關(guān)部門(mén)帶走調(diào)查。10月14日下午，新華社發(fā)簡(jiǎn)訊證實(shí)了此事。

6月29日，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士稱，國(guó)土部地籍司副司長(zhǎng)溫明炬被檢察院帶走。而溫明炬的另一身份是國(guó)務(wù)院第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“二調(diào)辦”）專職副主任。

2010年1月，同樣任職二調(diào)辦的地籍司監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)處處長(zhǎng)兼基礎(chǔ)圖件組組長(zhǎng)沙志剛事發(fā)。其后，國(guó)土資源部有多人被問(wèn)話。而二調(diào)項(xiàng)目參與公司負(fù)責(zé)人多數(shù)協(xié)助調(diào)查，少數(shù)至今未歸。

近日，貴州省貴陽(yáng)市人民政府原市長(zhǎng)助理樊中黔因受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪終審被判死緩。法院查明，樊中黔在擔(dān)任貴陽(yáng)市國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)人的十余年間，先后收受70多個(gè)開(kāi)發(fā)商“禮金”上千筆，大肆受賄上千萬(wàn)元。

9月2日，在廣東省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，廣東省紀(jì)委有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前工程建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域和部門(mén)出現(xiàn)了案件多發(fā)的情況。僅2007年1月至今年7月來(lái)全省被查處市、縣兩級(jí)國(guó)土局局長(zhǎng)就有28個(gè)。

而在浙江，國(guó)土系統(tǒng)職務(wù)犯罪2009年更是創(chuàng)下階段性“高點(diǎn)”，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市的國(guó)土局中有3個(gè)局“一把手”落馬，級(jí)別之高、犯罪數(shù)額之大，都是前所未有。

2009年浙江檢察機(jī)關(guān)共在國(guó)土系統(tǒng)立案查辦職務(wù)犯罪案件63件68人，其中貪污賄賂案件37件41人，瀆職侵權(quán)犯罪案件26件27人，包括7名正局長(zhǎng)、8名副局長(zhǎng)，力度為近年來(lái)罕見(jiàn)。

在浙江檢察機(jī)關(guān)2009年立案查處的63件國(guó)土系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件中，有近三成涉及國(guó)土官員與房地產(chǎn)公司之間有不同程度的利益交集。由于房地產(chǎn)復(fù)雜的利益鏈，波及的貪腐官員又從國(guó)土系統(tǒng)延伸至城建、房管、規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)政府官員。

最高人民檢察院工作報(bào)告提到，2009年查辦發(fā)生在土地出讓、規(guī)劃審批等環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪案件達(dá)6451件。房地產(chǎn)領(lǐng)域日益成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。一是涉案行受賄方式從當(dāng)初收土特產(chǎn)和禮金演變成收受巨額資金；二是近年來(lái)涉案多是用地規(guī)模大、價(jià)值高，造成項(xiàng)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)數(shù)額巨大，腐敗發(fā)案額度也高，造成經(jīng)濟(jì)損失十分驚人。

同時(shí)，涉案人員關(guān)系明顯具有連帶性。涉案人員多是政府官員，關(guān)系多為上下級(jí)、同事或朋友，彼此結(jié)成利益共盟，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，案件有時(shí)交叉、有時(shí)聯(lián)合，形成串案、窩案。

早在2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的樓市調(diào)控措施中，就有關(guān)于整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、清理閑置土地的要求。然而，當(dāng)樓市調(diào)控遭遇房地產(chǎn)腐敗，政策的執(zhí)行者就會(huì)變成政策的“攔路虎”，調(diào)控效果必然打折扣。房地產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為，削弱了政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的執(zhí)行力，損害了其公信力，難怪一些網(wǎng)民感嘆“調(diào)控”變成“空調(diào)”。

購(gòu)房者背負(fù)灰色成本

國(guó)務(wù)院明確要求，對(duì)土地違法的新動(dòng)向必須嚴(yán)肅指出，限期整改；對(duì)重大案件要嚴(yán)肅查處，嚴(yán)明紀(jì)律，追究有關(guān)人員責(zé)任。

眼下，房地產(chǎn)業(yè)已成為中國(guó)當(dāng)前社會(huì)中最能展現(xiàn)權(quán)錢(qián)交換關(guān)系的典型領(lǐng)域，管理土地資源的部門(mén)、官員很容易成為尋租對(duì)象。

事實(shí)上，房?jī)r(jià)問(wèn)題的核心是成本問(wèn)題，人們呼吁房?jī)r(jià)成本公開(kāi)的同時(shí)，一系列問(wèn)題也被提出：樓市的灰色成本有多少？權(quán)力尋租潛伏于哪些環(huán)節(jié)？

某地一多年從事樓盤(pán)開(kāi)發(fā)的房產(chǎn)商坦言：樓盤(pán)開(kāi)發(fā)成本只占房?jī)r(jià)20%，開(kāi)發(fā)商能夠拿到其中40%的利潤(rùn)，余下的40%則被相關(guān)職能部門(mén)“層層消化”掉了。由此，“腐敗成本”第一次有了一個(gè)比較直觀的民間數(shù)據(jù)。

在《小崔會(huì)客》節(jié)目中，全國(guó)人大原副委員長(zhǎng)成思危就談到：“要解決這個(gè)問(wèn)題（房?jī)r(jià)中的腐敗成本），首先就要反腐敗，如果沒(méi)人索賄，他就不是非付不可了。”

昆明市委書(shū)記仇和在談到昆明高房?jī)r(jià)時(shí)指出：“中間存在巨大的貪污腐敗，昆明的土地價(jià)格比周邊城市都低，但是房?jī)r(jià)不低，為什么？原因是錢(qián)到了老板的包里。這是巨大的貪污腐敗！因?yàn)椴糠止賳T當(dāng)了老板的保護(hù)神。”

土地價(jià)格、開(kāi)發(fā)成本是不少房地產(chǎn)商向外解釋房?jī)r(jià)被動(dòng)上漲的重要原因之一。有關(guān)人士指出，個(gè)別地方土地“招拍掛”過(guò)程中存在的腐敗問(wèn)題，成為推高房?jī)r(jià)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

“招拍掛”的項(xiàng)目一般分為三種情況：一種是規(guī)模較小的項(xiàng)目，在招投標(biāo)過(guò)程中開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)“內(nèi)部渠道”了解政府方面的土地價(jià)格“底線”，與有可能參與的同行形成“價(jià)格同盟”，由一家公司競(jìng)拍下來(lái)后，其他公司共同建設(shè)；一種是開(kāi)發(fā)商往往事先做好評(píng)估部門(mén)、招投標(biāo)審委會(huì)的“工作”，通過(guò)招投標(biāo)“評(píng)估”方式，排擠一些外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者，通過(guò)打壓對(duì)手、減少競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)降低潛在的成本風(fēng)險(xiǎn)；還有一種是聽(tīng)到規(guī)劃部門(mén)的“風(fēng)聲”，在未來(lái)的黃金地段搶先“圈地”的做法。

而要獲得這些消息、“搞定”這些職能部門(mén)，就必須從樓盤(pán)開(kāi)發(fā)中拿出一部分利潤(rùn)，讓包括評(píng)估、規(guī)劃、拍賣、土地等部門(mén)分享。無(wú)論大中小型樓盤(pán)，至少要拿出兩成左右的利潤(rùn)，通過(guò)請(qǐng)客吃飯、逢年過(guò)節(jié)贈(zèng)送“購(gòu)物卡”、假期組團(tuán)旅游、支付出國(guó)考察費(fèi)等方式來(lái)“擺平”權(quán)力部門(mén)。

房地產(chǎn)腐敗除了向土地市場(chǎng)傾斜外，腐敗成本甚至滲透到了房產(chǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)銷售階段。一浙江開(kāi)發(fā)商無(wú)奈地說(shuō)，其首期銷售的樓盤(pán)中，近60%房子的銷售價(jià)格，因?yàn)椤坝腥舜蛘泻簦黄茸尷蛘劭邸薄Ｋ裕坏貌辉谄渌麡潜P(pán)上把虧的錢(qián)補(bǔ)回來(lái)。

而官商合謀的結(jié)果是樓市利益的天平傾向開(kāi)發(fā)商，老百姓的錢(qián)袋要為腐敗和暴利雙重埋單。據(jù)稱，安徽省安慶的一家房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，在承建500套商品房過(guò)程中，先后分別向建委、規(guī)劃、物價(jià)、人防、房產(chǎn)等有關(guān)部門(mén)的19人行賄，涉案金額達(dá)到100多萬(wàn)元。簡(jiǎn)單計(jì)算便可得出，每套商品房就要承擔(dān)“行賄成本”2000元。

上不了桌面的灰色成本，開(kāi)發(fā)商在后期成本測(cè)算中，如何入賬？政策允許范圍內(nèi)的管理費(fèi)用空間相對(duì)有限，只能充抵部分招待吃喝費(fèi)用。依照業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則，真正的“大頭”多從建筑安裝成本中虛設(shè)。上海一開(kāi)發(fā)商坦言，“與建筑商簽訂合同時(shí)，抬高合同標(biāo)底即可。”

“建安成本”成為灰色成本陽(yáng)光化的通道的另外一原因是：建筑行業(yè)稅率較低，抬高標(biāo)底所產(chǎn)生的稅賦相對(duì)較少。

然而，上海一開(kāi)發(fā)商坦言，以目前上海的樓價(jià)水平，利潤(rùn)超過(guò)100%。其實(shí)灰色成本若是攤在房?jī)r(jià)里，比例并不高。

有關(guān)專家表示，灰色成本不是房?jī)r(jià)上漲的決定性因素。如果純粹關(guān)注灰色成本對(duì)房?jī)r(jià)的影響，是誤入某些人的“陷阱”。政府最迫切應(yīng)該做的是，遏止樓市里不正常的供需關(guān)系，降低開(kāi)發(fā)商的過(guò)分投資需求，降低消費(fèi)者過(guò)分的消費(fèi)需求。

在清華大學(xué)廉政研究室任建明教授看來(lái)，即便灰色成本不是房?jī)r(jià)高企的決定性因素，但政府承擔(dān)的責(zé)任不能絲毫懈怠。如果政府部門(mén)的監(jiān)管不到位，使得每個(gè)管理措施都可能成為提供腐敗的機(jī)會(huì)，每個(gè)政策都會(huì)走樣，復(fù)制效應(yīng)不堪設(shè)想。

反腐從土地財(cái)政開(kāi)刀

有人說(shuō)，以前是交通部門(mén)的負(fù)責(zé)人前赴后繼地倒下，現(xiàn)在，則是很多國(guó)土部門(mén)的干部接過(guò)了接力棒。

土地違法不但造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失，使剛剛好轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重干擾，而且影響當(dāng)前經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。如果任其泛濫，后果將不堪設(shè)想。

有關(guān)專家指出，土地違法說(shuō)到底就是一個(gè)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。中國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的司法體系，司法依附于政府部門(mén)，地方政府的土地違法行為自然無(wú)法得到有效遏制。

事實(shí)上，土地財(cái)政成了地方政府賴以生存的支柱，目前中國(guó)縣市中，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入的比重已超過(guò)了50%，有部分地區(qū)甚至占到了80%以上。

對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)說(shuō)，今年無(wú)疑是調(diào)控政策最為頻繁的一年。不過(guò)，土地市場(chǎng)總體依然活躍。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年前三季度，30個(gè)城市土地出讓金累計(jì)接近9000億元，同比增長(zhǎng)七成。而且大型的標(biāo)桿房企依舊不差錢(qián)，拿地?zé)崆椴粶p。

數(shù)據(jù)顯示，2004年全國(guó)土地出讓金為5894億元；2005年，即使在國(guó)家收緊“地根”的情況下，土地出讓金總額仍有5505億元；2009年，僅土地出讓價(jià)款一項(xiàng)就高達(dá)1.6萬(wàn)億。

正是因?yàn)橥恋爻鲎尳饘覍宜⑿录o(jì)錄，才成為媒體輿論以及公眾普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)懸在土地出讓金上面的諸多“謎底”，始終困擾著大家，迫切要求政府職能部門(mén)來(lái)解開(kāi)“謎團(tuán)”。

很多人說(shuō)，土地財(cái)政綁架了地方政府。土地財(cái)政弊端很大，高價(jià)地推高了房?jī)r(jià)；同時(shí)，大量資金也從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流入了地方政府的財(cái)政平臺(tái)，造成了腐敗貪污頻發(fā)，抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資。

有預(yù)測(cè)，在房地產(chǎn)的建設(shè)成本中，光是交給政府的費(fèi)用就占據(jù)了30%多，甚至有的人說(shuō)達(dá)到了50%。2009年末，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員賀鏗教授提出“規(guī)定地方政府的土地出讓金全歸中央財(cái)政”的建議，希望能夠借此解決地方土地財(cái)政的問(wèn)題，以打擊高房?jī)r(jià)。

但是，如果不能找到替代地方財(cái)政來(lái)源或者難以改變分稅制帶來(lái)的地方財(cái)政困難的話，顯然無(wú)法克服地方政府土地財(cái)政的沖動(dòng)。

造成這種局面的部分原因，很多人認(rèn)為是1994年的分稅制改革。改革后，地方財(cái)政來(lái)源被嚴(yán)重削弱，亟待發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的各地只能依靠土地財(cái)政來(lái)支持快速發(fā)展的城市化建設(shè)。

事實(shí)上，建立在土地財(cái)政模式上的城市發(fā)展是極不健康的，也是很危險(xiǎn)的。一旦無(wú)地可賣怎么辦，吹起來(lái)的地產(chǎn)泡沫崩盤(pán)后又靠什么收入支撐民生，因此，在房地產(chǎn)調(diào)控步步為營(yíng)之時(shí)，或許是一個(gè)地方政府痛定思痛、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的一個(gè)契機(jī)。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心主任姚麗表示，目前需要解決國(guó)土資源管理體制與機(jī)制存在的薄弱問(wèn)題。首先，需要解決地方財(cái)政對(duì)城市土地的過(guò)度依賴問(wèn)題；第二，需要解決地方政府強(qiáng)勢(shì)掌握城市土地，不正當(dāng)干預(yù)用地問(wèn)題；第三，需要繼續(xù)強(qiáng)化土地用途管制與出讓監(jiān)管；第四，需要逐步健全國(guó)土資源管理體制，使其獨(dú)立并正確行使土地行政管理與監(jiān)督職能；第五，需要解決基層國(guó)土管理力量薄弱問(wèn)題。

反腐敗與宏觀調(diào)控并行，或許是房地產(chǎn)調(diào)控收效的有力手段，而這也是避免地方政府不能完全貫徹與執(zhí)行中央調(diào)控政令的必須手段之一。

在嚴(yán)查土地違法案件和加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)該改變地方政府官員的政績(jī)觀。在今后的GDP核算中，要把土地的收益從GDP中剔除，把土地資金的減少作為GDP的凈減值，這樣才能矯正政績(jī)觀，從制度上保證地方政府?dāng)[正自己的位置。

同時(shí)，要從根本上理清土地出賣收益的利益分配機(jī)制。目前，一些地方政府官員為追求政績(jī)，習(xí)慣性地追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城市化進(jìn)度乃至一些表面化的形象工程。那么，這些資金從哪里來(lái)？為此，杜絕地方政府以地生財(cái)?shù)牧?xí)慣，必須對(duì)地方土地收益建立專款專用機(jī)制，以防地方政府負(fù)責(zé)人隨意支配。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com