政府職能重構視域中的高等教育體制創新

史建紅

（西安體育學院人文學系，西安710068）

政府職能重構視域中的高等教育體制創新

史建紅

（西安體育學院人文學系，西安710068）

高校與政府的關系是高校發展過程中的一個重要的外部關系，高等教育體制改革離不開政府職能的轉變，當今“有限”與“有為”政府的體制創新理念，必將影響高等教育體制改革。在“有限”與“有為”政府理念的指導下，高等教育體制改革將引入市場機制，以“辦學自主權”為核心，實現權力的多中心化及權力在不同主體間的轉移。

政府職能；有限政府；有為政府；高等教育；體制創新

我國《高等教育法》第5條規定，高等教育事業的發展，必須符合國家和人民的利益，要求在國務院的統一領導下進行辦學。這種表述客觀上對人們的心理形成了一種影響，認為高等教育事業的發展、規劃都由政府來做，政府成了唯一的投資人。作為政府的管理對象，高教行業應當無條件地服從政府的安排。在這種態勢下，高等教育體制陷入僵局，而隨著政府職能的轉變，高等教育體制創新勢在必行。

一、政府職能重構——“有限”與“有為”政府的建設

重構、創新政府職能需要轉變政府職能，轉變政府職能既包括建設“有限政府”的要求，也包括建設“有為政府”的要求。

政府是指法律實體上的政府機構，也指一般意義上的政府職能和政府權力，以及控制權力之人和集團。不同類型的政府除政府的性質外，主要區別在于政府權力控制社會的范圍和力度。從這個意義上來說，人類歷史上所有的政府大致可分成三類：一是強勢政府，二是“守夜人”政府或弱勢政府，三是有限政府。有限政府是基于理性考量和一定政治理論指導下形成的政府，既考慮到政府對于社會發展的客觀需要，也注意到政府作為民眾異己力量，有可能對民眾利益的侵害，對政府的權力進行了必要的限制。有限政府既是淵源于二千多年來的政治思想傳統，又是世界當今各國努力的政治制度實踐。從整個歷史發展過程來看，對于有限政府的表達主要分成兩個時期：一是19世紀資產階級確立統治地位以前，各個歷史時期的資產階級思想家側重從政治思想的層面關注政府的架構，目的是建設資產階級民主政體；二是19世紀以后，西方普遍確立了各種形式的資產階級民主政體。自由主義經濟學家側重從確保自由經濟的層面，提出反對政府對經濟的過度干預，限制政府的權力和范圍。[1]也就是說，關于有限政府的表述，可以從政治和經濟兩個角度來表述。

從政治思想的角度來看，有限政府思想最早可以說始于西方“政治學之父”的亞里士多德，他根據權力的分配方式，將政體分成三種：君主、貴族和平民政體。認為最穩定的政體應當是讓權力在貴族和平民之間適當分配，這種政體是一種混合的、節制的和中庸的政體。首次提出了權力的限制和平衡，是對“有限政府”思想的最早表述。近代歐洲資產階級思想家都從社會契約論的角度，論述權力來自于社會契約和人民的委托，政府的權力是有限的。盧梭主張政府僅僅“是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力”[2]。斯賓諾沙反對無限政府，“雖然政府的權限很大，可是永遠不會大到掌握此權的人的每個愿望都能實現的地步”[3]?？偠灾蠖鄶禋W美民主主義的政治思想家都主張對政府權力作相應的制約和限制。從這個意義上說，有限政府是人類民主政治思想的政府形式的具體體現和反映。

西方的“有限政府”模式，對于我國轉變政府職能，建設“有限政府”不無助益。隨著我國市場經濟的發展、社會結構多元化的出現、民主思想的普及與傳播、法治體系的推進和建設，我國建設“有限政府”的社會條件已經具備。

“有限政府”采取體制內變革的漸進方式，既充分考慮了市場的需求和政府的轉型服務，又選擇了行政體制作為政治體制改革的突破口，努力建立公平、公正、公開的政府，追求社會的實際效率和人民的最大利益，應成為有中國特色的政治體制改革的正確取向和選擇，是當代中國政治民主建設的重大步驟。強調建設有限政府，要求政府應該“瘦身”——精簡機構，裁減人員；政府應該“歸位”——把本應由市場調節、公民自治、社會中介管理加以解決，且市場調節、公民自治、社會中介管理能夠解決好，甚至能夠解決得比政府更好的事交給市場、公民和社會，不再“越位”和“錯位”。[4]同時，如果僅僅強調“有限政府”，就有可能導致過分估價政府的消極作用和市場的積極作用，對“政府失靈”和“市場失靈”的危險性、危害性就有可能認識不足。因此，在建設“有限政府”的同時，我們也應該建設“有為政府”，強調政府“有為”。不僅要求政府堅決地減少、放棄某些職能，不管其不應管、管不了和管不好的事，又要求政府加強、健全和完善某些職能（如服務、宏觀調控、規劃、協調、指導等職能），管其應該管、管得了和管得好的事。

二、政府職能的重構與高等教育的發展

“有限”、“有為”政府的重構，不僅體現在政府與社會的關系中，也體現在政府與市場的關系中。具體來講：在政府與社會的關系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一權力中心，非贏利組織、公民自治組織等第三部門以及私營部門只要得到公眾的認可，就可以成為不同層面的權力中心，它們將在不同程度上分擔管理公共事務、提供公共物品和公共服務的職責，這便要求政府要尋求與公民社會建立良好的協商、合作伙伴關系，在政府與市民社會的互動合作的基礎上確立共同的公共管理目標，實現對公共事務的管理，政府要由親自“劃槳”轉變為主要負責“掌舵”，而將“劃槳”的任務移交給市民社會。在政府與市場的關系上，政府應有所為有所不為，政府的定位邏輯應為“先市場、后社會、再政府”，應當超越在市場和政府之間進行選擇的慣性思維，構建政府與市場的共融、共生、互促、互動和互進關系。市場是資源配置的基本形式，政府的職能就是創造條件、促進市場功能得到有效地發揮。在政府管理與市場競爭的關系當中，市場應當是第一位的，政府不要試圖凌駕于市場之上，甚至去改變市場的運作機制和規律?，F代市場經濟的實踐表明:政府與市場共同存在于現代社會之中，二者已經形成不可分離的共生關系。政府與市場平衡的核心在于兩者在特定環境下各自作用的充分發揮與交融和各自優勢的拓展與平衡，政府的行為應當促進市場的發展而不是障礙市場的發展，現代市場制度得以確立的產權保護、契約強制履行、損害賠償等規則，僅僅靠市場交易主體雙方的合意約定和自我約束是遠遠不夠的。具有強制力的政府是提供相應制度安排的最重要的制度供給者。以市場為基礎的政府，才有可能實現繁榮富強。市場優先于政府，以市場為基礎來界定政府，用足市場，慎求政府，在不得不的情況下，才求諸政府。

眾所周知，高等學校是我國事業單位中的一個重要組成部分，高校與政府的關系是高校發展過程中的一個重要的外部關系，如何理順政府與高校的關系是高等教育改革的重中之重，因為它關系著高校辦學自主權以及法人地位是否能真正得到確認。尤其是面對各種復雜的行政環境的變遷以及在我國加入WT O以后，面對國際競爭壓力的劇增，勢必會影響到高校的發展。

我國高等教育在古代乃至20世紀初期，從本質上都是發揮著一種唯一的功能，為政治服務，高等學校屬于國家的附屬單位和機構，沒有自己獨立的、專門的權利，即高等教育的發展權力（無論是建設、招生入學等）都掌握在當政者手中——“政校合一”，高等教育是統治階級子弟的天下——“學在官府”，正所謂“上品無寒門、下品無庶人”。

在我國，新中國成立到20世紀70年代末，這一現實狀況并沒有從根本上發生變更，高校仍舊是政府機關的附屬單位，政府實行統一集中的計劃管理體制。當時政府對高等教育直接進行接管，不僅從外國人手中拿回了教育主權，而且所有高校一律變為公立高等學校，全國高等教育實行大一統。教育行政機關不僅規定高等學校的宗旨，具體任務，種類，設立與停辦以及修業年限等原則性問題，而且決定高等學校內部的具體事務。高等學校沒有自己的獨立意志，只是政府的附庸，服從政府的指令和計劃。雖然，這種教育行政領導權的集中統一模式基本符合了當時生產力發展、生產關系變革和社會發展需要。但它一開始就面臨著如何處理中央與地方、政府與學校的關系問題，在實踐中容易壓制地方政府及個人、集體的辦學積極性，容易脫離地方經濟及社會發展的實際需要，造成“千人一面，萬人一書”的局面。

從20世紀80年代初葉開始，高等學校與政府的關系開始發生改變，高校不僅單純地發揮政治服務功能，而且高校的經濟、育人、為社會服務等的功能日益凸顯，高校已不再是政府的附屬單位，而是有著獨立自主權的事業法人單位，與政府的關系已經發育出諸多的新問題亟待推敲和解決。尤其是從80年代中期開始的經濟、政治體制改革導致“牽一發而動全身”的效應，為高等教育體制的改革提供了諸多條件。順應政治、經濟體制改革的需要，高等教育體制的改革勢在必行。

三、政府職能重構下的高等教育體制創新

高等教育的發展，離不開政府職能的轉變，高等教育事業的發展好壞同政府職能的轉變息息相關。每一次政府職能的轉變，對高等教育的發展方向、步伐都是一次考驗。在我國目前提倡建設“有限政府”“有為政府”的時期，政府與高校的關系也將會更進一步地發生變革，政府要實施“角色突圍”，正如美國耶魯大學經濟學和政治學教授查爾斯·林德布洛姆所言：“在有效的市場規則中，必須包括各級政府有什么權利，應該做什么事情；同時也必須包括它們不應該做什么事情。這樣，在市場經濟條件下，政府一方面要承擔責任，為企業家、為市場、為社會制定規則，約束它們的行為。另一方面，政府也要制定規則，約束自己的行為，進行自我限制”。[5]高校則根據自己所處的特定的社會環境調整辦學方針、課程設置、師資構成、組織管理形式，以適應所面臨的社會政治經濟需求，大學應當為社會進步、經濟發展擔當更多社會責任，實現“角色多元”，建立起真正意義上的現代大學制度。因為，現代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，高校面向社會依法辦學，實行民主管理。這樣，高校在保持一定的自主與自治的自由同時，又承受著政府對其的種種現實規制。

在“有限政府”與“有為政府”理念的指導下，高校不僅能夠發揮自身的辦學自主權，而且高校的發展也可以引入市場機制，發揮市場的能力，也就是說，在管理權限方面，政府要向市場、社會和學校放權，實現權力的多中心化及權力在不同主體間的轉移，在管理方式方面，政府應由以行政手段為主的“干預”和“包攬”式的直接管理逐步走向宏觀調控為主的“規范”和“協同”式的間接管理，從而真正做到在制度層面上克服“政府失靈”的現象。這些轉變正是高校所需要的，也是時代發展的必然。

顯然，高校自主權的真正實現，依賴于“有限政府”、“有為政府”的理念和法治格局，高校依法自主辦學的整體局面的形成，依賴于政府“依法行政”，政府職能的權限以及行政職能與權限的形成應當是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”。相應地，高校自主權的行使，也必然是“有限的”和“法定的”，而不是“自定的”，高校在創制新的規則或規定時，必須遵循上位法律的原則，即不能與上位法律、法規、規章相沖突，否則就是無效的規則或規定。

將“有限政府”、“有為政府”、法治格局與高校的辦學自主權用圖示可以表示為：

從圖示我們可以看到：一方面，建設“有限政府”的目的是為了彌補市場失靈的缺陷，政府對高校的管理、宏觀調控是必不可少的，而且“有限政府”、“有為政府”的建設需依靠法治格局的形成，同時法治格局的形成，能夠為高校獲得辦學自主權提供方便；另一方面，建設“有為政府”的目的是為了彌補政府失靈的缺陷，高校對政府在決策關系到自身利益時，應當發揮監督、參與的作用，同時高校辦學自主權的獲得，將使“有為政府”更好地去管其所管以及管得好、管得了的事情。

[1]沈金華.關于當前我國有限政府建設的思考[J].東南學術，2003,(1).

[2]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1996:77.

[3]斯賓諾莎.神學政治論[M].北京：商務印書館，1997:228.

[4]姜明安.建設“有限”與“有為”的政府[J].中國黨政干部論壇，2004,(4).

[5]王書昆,安平.市場規則與政府行為[J].新視野，1996,(1).

[責任編輯：黎峰]

G649.2

A

1002-7408（2010）07-0076－02

史建紅（1957-），女，江蘇人，西安體育學院人文學系副教授，研究方向：應用語言學。