預算民主
——公共權(quán)力制約的新視角

王孝勇，郭智勇

(南京工程學院人文與社會科學系，南京 211167)

預算民主
——公共權(quán)力制約的新視角

王孝勇，郭智勇

(南京工程學院人文與社會科學系，南京 211167)

通過預算民主制約公共權(quán)力是實現(xiàn)社會主義公平正義的重要途徑之一。國家財政來源的變化是我國進行預算民主改革的現(xiàn)實背景，建構(gòu)人大主導型預算模式和擴大公民直接參與預算的力度是實現(xiàn)預算民主的兩種主要路徑。

公平正義；預算民主；改革

黨的十七大報告明確地指出：“實現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務。”公平正義，是指社會的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益在全體公民之間公平而合理的分配。在當今中國，建設(shè)社會主義民主法治是實現(xiàn)社會公平正義的根本保證。目前我國民主政治建設(shè)、民主制度落實的瓶頸主要在微觀技術(shù)層面，即如何把民主制度具體化、精細化，使民主制度對公共權(quán)力制約更具有可操作性，確保公共權(quán)力的行使時刻體現(xiàn)社會主義公平正義的價值觀，而預算民主是突破“民主技術(shù)瓶頸”的關(guān)鍵點之一。預算民主一方面可以促使機構(gòu)改革，調(diào)整權(quán)力體系，定位權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力與市場的良性互動；另一方面可以促進公民理解政府的行為及其特征，通過參與預算，社會各階層展開利益博弈，發(fā)揮政府二次分配的功能，迫使權(quán)力去平衡資本的強勢力量，使財富在社會各階層相對公平分配，建立社會正常運轉(zhuǎn)所必需的底線共識，實現(xiàn)權(quán)力與社會的良性互動。

一、預算民主的理論支持

預算民主的合理性是由預算的本質(zhì)和民主的特點決定的。

1.預算的本質(zhì)——政治權(quán)力的分配。現(xiàn)代國家是建立在稅收之上，但這并不表明國家是為了稅收，恰恰相反，國家以稅收的形式從民間提取“金錢”是為了公共利益“花錢”,其表現(xiàn)就是預算。所以，在形式上預算表現(xiàn)為具有法律效力的財政收支計劃，它是政府分配集中性財政資金的重要工具和調(diào)整、控制、管理社會經(jīng)濟活動的重要經(jīng)濟杠桿，體現(xiàn)著政府活動的范圍與方向。實質(zhì)上，預算過程中作出的資源配置反映了政治權(quán)力的分配。“雖然預算系統(tǒng)看上去是一門技術(shù)，但實際上它卻是政治，是政治和技術(shù)的結(jié)合，而且技術(shù)位于最低層面，政治卻處于最高位置。”[1]預算過程是政治過程的核心，也是權(quán)力運用過程的核心。所以,“公共預算遠不僅僅是簡單地分配政府資源的工作，它們還是塑造公共生活、國家制度、公共與國家關(guān)系的文化建設(shè)”。[2]

但政府在公共開支方面有兩個天然的弱點：一是效率低下。弗里德曼《自由選擇》一書中，建立了一個分析使用資金效率的制度分析模型：

?

顯然從Ⅰ—Ⅳ花錢的效率是遞減的，第Ⅳ種情況效率最低，而政府運用財政恰恰是第Ⅳ種情況，所以政府花錢天然具有效率極小化傾向。二是預算規(guī)模的最大化。在傳統(tǒng)社會，社會結(jié)構(gòu)相對簡單，社會的自然性極強，政治僅是少數(shù)政治精英的份內(nèi)之事，政府規(guī)模與職能也極其有限。但現(xiàn)代社會則恰恰相反，社會結(jié)構(gòu)極其復雜，政府事務日益復雜，政府活動具有無限擴張之勢。政府機構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生在現(xiàn)實層面就有了自我的特殊利益，追求自我利益的必然結(jié)果是政府預算規(guī)模的最大化，必然導致政府開支的急劇膨脹和公共產(chǎn)品的過剩供給，造成社會資源的極大浪費，影響政府預算的效率。尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權(quán)力、獎金、官僚機構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理官僚機構(gòu)的難易度等變量與官僚機構(gòu)預算最大化是正相關(guān)函數(shù)或其他密切聯(lián)系。[3]

2.民主的特點。從廣義角度理解民主包括兩方面：一是在價值層面實現(xiàn)真正的人民當家作主。國家的政治性質(zhì)消失，公共事物的管理由社會成員共同平等參加。二是在形式層面建立公開、公正、公平的競爭式選舉制度并且真正徹底的貫徹到政治生活之中，也就是統(tǒng)治者在形式上可以以和平方式制度性替代。前者可視之為民主的最高版本，后者可視之為民主的初級版本。兩者之結(jié)合的現(xiàn)實版本就是在民主的基礎(chǔ)上建立政府并且控制政府，而控制政府的核心手段之一就是預算民主。因為“預算乃行政機構(gòu)的生命之源”。[4]現(xiàn)代民主制度反映在政府預算領(lǐng)域內(nèi)就是要求建立現(xiàn)代公共預算體制，實現(xiàn)預算民主。預算民主就是指政府預算在編制、審批、執(zhí)行以及決算等全過程中都置于人民及其代議機構(gòu)的監(jiān)督之下，以確保政府預算能夠?qū)崿F(xiàn)公共責任。其實質(zhì)是使行政權(quán)力運行時時處于人民權(quán)利監(jiān)控之中。

二、我國預算改革的現(xiàn)實背景——國家財政的變遷

從政府財政的視角看，我國目前處于從“計劃經(jīng)濟——自產(chǎn)國家”向“市場經(jīng)濟——稅收國家”過渡之中，相應的，政府與人民之間的關(guān)系也在發(fā)生著變化。在“計劃經(jīng)濟——自產(chǎn)國家”類型中，政府與人民的關(guān)系實質(zhì)上是管理者與被管理者之間的關(guān)系。這是因為政府直接占有社會生產(chǎn)資料，財政思想是“國家分配論”。預算僅是國家以高度集中的指令性計劃配置社會資源的基本工具之一。人民實際上被隔離在公共事務的決策和管理之外，處于被管理的地位。在“市場經(jīng)濟——稅收國家”中，政府與公民之間是服務與被服務的關(guān)系。這是因為社會生產(chǎn)資料分散于公民與社會之中，公民與社會是財富的創(chuàng)造者與所有者。隨著市場經(jīng)濟改革的逐步推進，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，進而財政收入結(jié)構(gòu)也隨之變化，稅收收入幾乎等同于全部預算收入，私人部門的貢獻占財政收入的比重越來越大。政府財政收入支出管理成為國家汲取收入滿足納稅人需求的制度安排，公民作為納稅人更容易產(chǎn)生預算民主的政治訴求。

與此相適應，從上個世紀90年代，中國政府開始進行了公共預算體制改革。主要進行了一系列技術(shù)上的創(chuàng)新，例如零基預算、政府采購制度，國庫集中支付、績效預算等，試圖通過行政層面的規(guī)范預算編制和執(zhí)行來理順財政部門與各支出部門之間的關(guān)系，這屬于公共預算的“技術(shù)性”改革。隨著整個國家宏觀層面上從“計劃經(jīng)濟——自產(chǎn)國家”向“市場經(jīng)濟——稅收國家”過渡加快，預算改革應及時從“技術(shù)”層面上升為“價值”層面，承擔起重構(gòu)公民、人大、政府之間關(guān)系的重任，改變政府與公民之間“管理”與“被管理”的關(guān)系，積極建立兩者之間“服務”與“被服務”的關(guān)系。實際上，無論是1994年頒布實施的《中華人民共和國預算法》，還是1995年起實施的《中華人民共和國審計法》，都已經(jīng)明確了代議機構(gòu)人大對政府預算的審查和監(jiān)督權(quán)。《中華人民共和國預算法》第三十九條明確規(guī)定：中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。《中華人民共和國審計法》第四條明確規(guī)定：國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。

三、我國預算民主建設(shè)的基本路徑

基于制約預算主體不同，預算民主分為以人大為主體的預算民主與以社會為主體的預算民主，預算民主建設(shè)的路徑也應當從這兩方面入手：

1.進一步加強以人大為主體的預算民主，建構(gòu)人大主導型預算模式。人大對政府預算的制約主要有兩種方式:一是立法，通過制定與預算有關(guān)的法律規(guī)范、控制預算資金的運用。其本質(zhì)是利用法律的剛性特征嚴格規(guī)范政府預算開支。二是直接參與預算資金過程，參與的形式主要就是審查、批準，包括在預算決策階段的事前監(jiān)督，預算執(zhí)行階段的預算資金調(diào)整的批準，以及審查批準預算決算的事后監(jiān)督。而構(gòu)建預算民主的中心應是代議機關(guān)預算審批權(quán)。[5]在法律規(guī)定性上，無論是西方國家，還是我國，法律都剛性規(guī)定政府預算必須經(jīng)過代議機關(guān)的批準方可執(zhí)行，其作用是：一方面代議機關(guān)掌控公共財政資金的使用以及截斷政府濫用權(quán)力的物質(zhì)來源，從而成為威懾政府的一種有力手段，另一方面通過代議機關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對政府的信任與主持，從而保證政府權(quán)力運作的正當性。[6]但在我國，預算活動實際運行上是政府主導型的預算模式，政府集預算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，從而使得人大的預算監(jiān)督權(quán)處于懸置地位，人大在預算編制過程中進行的預算審查實際只是一種形式上的審查或者程序性審查而不是實質(zhì)性的審查，因此，應變政府主導型的預算模式為人大主導型的預算模式，使人大的審查更具實質(zhì)性。具體措施是：（1）立法上，進一步完善我國預算方面的法律法規(guī)。我國《憲法》第62條第10款雖然規(guī)定了全國人大有權(quán)審查和批準國家預算和預算執(zhí)行情況的報告，但是憲法未對人大在財政決策中的中心地位和具體權(quán)力行使做出嚴格規(guī)定，也就是說“我國人大在財政決策中的權(quán)力和地位，未能提到憲法的高度”。[7]同時應本著約束政府的憲政理念進一步修訂《預算法》，把政府所有收入（包括預算收入、預算外收入、出售國有資產(chǎn)收入和鑄幣稅）都納入到人大監(jiān)督范圍，克服大量公共資金脫離預算約束的現(xiàn)狀。此外應建立一套完備的預算報告制度、預算監(jiān)控制度以及預算聽證制度。在修法的過程中應本著開放性的精神，為每一位公民的參與打開大門。（2）機構(gòu)設(shè)置上，各級人大應建立專門的預算委員會與相對獨立的審計機構(gòu)。這是因為預算是專業(yè)性、時效性、技術(shù)性要求極高的工作，有專門的監(jiān)督機構(gòu)負責監(jiān)督會加強預算監(jiān)督的有效性。（3）在技術(shù)上，在人代會期間應把政府工作報告、計劃和預算報告分開審議，同時增加預算草案的審議時間，使代表審議可以全面、具體、深入。在預算表決方式上可以改變現(xiàn)行的一次性表決，實行分類表決等。

2.積極發(fā)展以社會為主體的預算民主，擴大公民直接參與預算的力度。現(xiàn)代公民社會的發(fā)展使政府與公民之間由傳統(tǒng)的政府直接面對一個個孤立個體的單向度的垂直強制關(guān)系逐步演變?yōu)檎⒐窈蜕鐣拥钠胶馊顷P(guān)系，公民以及公民社會對政府的反制力量越來越強。具體到預算領(lǐng)域，就是參與式預算的興起。所謂的參與式預算，是通過政府與公民、社會之間的對話，增加預算參與度與透明度，使預算盡可能的反映社會最急需資金等投入之處，從而得到社會最大程度的支持。預算制定的過程應具有開放性，公民應充分了解相關(guān)信息，通過民主程序，使公民的意愿得到充分表達和整合。

參與式預算的關(guān)鍵之處在于預算透明度的大小。預算透明度包括：[8]公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；公開政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；公開政府的預算目標和預算編制的依據(jù)；公開政府的全部收支信息；預算過程的公開透明；對預算進行充分的說明，預算語言清楚、易懂；預算信息盡可能包含在較少的文件中，并容易為公眾所獲取等等。政府預算與全體公民的切身利益息息相關(guān)。因此，政府預算及其執(zhí)行情況必須向社會公布，保障公眾的知情權(quán)，改變預算神秘化的不正常現(xiàn)象。公開的內(nèi)容不應只是結(jié)果的公開，審批的全過程也應公開。因為，一個官員隱瞞、侵占公共信息，實質(zhì)上與私吞公共財產(chǎn)一樣，都是對公民權(quán)利的侵犯。隨著預算的公開化，新聞媒體和人民群眾對預算問題的關(guān)心程度也會進一步提高，從而有利于對預算本身的監(jiān)督，同時加強了對“人大監(jiān)督”的監(jiān)督。當然在政府預算中不可避免的有部分內(nèi)容需要保密，一般涉及國家安全、國際關(guān)系、商業(yè)秘密等信息不宜公開。這是保護公共利益的一種特殊方式。當然，保密的范圍應當遵循極小化原則。2007年4月，國務院發(fā)布《政府信息公開條例》，其中明確規(guī)定：各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。值得關(guān)注的是，在今年兩會上全國人大財經(jīng)委副主任委員、全國人大常委會預算工委主任高強明確表示：全國人大今年強力推進預算公開，要求經(jīng)過人大批準的政府預算，都要公開，其中包括國務院各部門預算。在我國公民社會不斷成長的今天，公民以及社會的主體意識不斷增強，監(jiān)督預算的意識也日益高漲。中國民間已經(jīng)出現(xiàn)一批推動中國公共預算改革的志愿者。

總之，在市場經(jīng)濟條件下，要實現(xiàn)公平正義，需要政府對利益分配進行強制性干預。從而實現(xiàn)美國著名政治哲學家羅爾斯所認為的“正義是人們各得其所應得”，即每一個社會成員都應得到與其行為相適應的合理的平等的對待。而預算民主正是確保“政府對利益分配進行強制性干預”過程中最大程度貫徹公平正義價值的重要途徑之一。

[1][美]羅伯特.公共預算系統(tǒng)[M].曹峰,譯.北京:清華大學出版社,2002.

[2][美]喬納森·卡恩.預算民主——美國的國家建設(shè)和公民權(quán)（1890-1928）[M].葉麗娟,譯.上海:格致出版社,上海人民出版社,2008:2.

[3][美]威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經(jīng)濟學[M].王浦劬,譯.北京:中國青年出版社,2004:37.

[4][美]肯尼思·F·沃倫.政治體制中的行政法(第三版)[M].王叢虎,譯.北京:中國人民大學出版社,2005:172.

[5]閆海.預算民主:預算審批權(quán)為中心的構(gòu)建[J].重慶社會科學,2007,(4).

[6]周志剛.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言[M].北京:北京大學出版社,2005:136-137.

[7]上海財經(jīng)大學公共政策研究中心.2005中國財政發(fā)展報告公共財政的信息、決策與職責[M].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2005:444.

[8]鄧淑蓮.預算透明衡量標準的研究視角[C]//馬駿.呼吁公共預算——來自政治學、公共行政學的聲音.北京:中央編譯出版社,2008:122.

F812

A

1002-7408（2010）07-0042-03

江蘇省教育廳哲學社會科學重大項目“公共權(quán)力制約與社會主義和諧社會建設(shè)研究”（項目編號：07SJB720005）的階段性研究成果。

王孝勇（1974-），男，江蘇徐州人，南京工程學院人文與社會科學系副教授，法學博士，主要研究方向：社會主義民主政治；郭智勇（1965-），男，江蘇南京人，南京工程學院人文與社會科學系副教授，哲學博士，主要研究方向：社會主義民主政治。

[責任編緝：孫巍]