風險社會背景下美國重要基礎設施安全管理的思路及啟示

裴巖，王樹民

（中國人民公安大學治安系，北京100038）

風險社會背景下美國重要基礎設施安全管理的思路及啟示

裴巖，王樹民

（中國人民公安大學治安系，北京100038）

國家重要基礎設施是對公共安全和國計民生有重大或關鍵影響的設施與資產。風險社會背景下，面對源自系統內部和外部的諸多風險因素，美國政府規范了重要基礎設施的含義及類型，并形成風險管理框架下重要基礎設施安全保護措施。借鑒其做法,我國應確定重要基礎設施的含義，擴充范圍，成立統一的保護機構并明確各類參與者的職責，進一步實現重要基礎設施保護措施的系統性及可操作性。

風險社會；美國;重要基礎設施；安全管理;啟示

風險社會是當代世界各國所面臨的社會現象之一。在此背景下，國家重要基礎設施面臨著來自系統內部及外部的諸多風險因素的威脅。基于重要基礎設施在國家安全層面的作用，各國都已對國內重要基礎設施采取了實質性安全保護舉措。其中，美國對重要基礎設施安全管理的思路與措施更加系統、更具代表性和可操作性。本文旨在對美國重要基礎設施安全保護情況進行考察的基礎上,提出可資我國借鑒的做法。

一、風險社會背景下國家重要基礎設施安全問題凸顯

全球化和信息化時代，不斷發展變化的科學技術和全新的正在增長的系統性風險成為當今世界面臨的共同挑戰，頻繁發生的各種災害和事故無一例外地在警示“風險無處不在”。以德國社會學家貝克為代表的一批學者認為，“風險是個指明自然終結和傳統終結的概念。或者換句話說：在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險”[1]3-4，認為當今社會是一個充滿風險的社會，風險社會是現代性的重要特征。風險社會的特征決定了國家重要基礎設施將面臨更多的威脅并很可能由此產生嚴重的損害后果。

1.風險原因具有復雜性。與傳統社會相比，現代社會風險在本質、表現形式和影響范圍上有很大的不同，各種系統的內部復雜性及其對人類社會影響方式和影響程度的復雜化導致風險的來源和表現呈現多樣化的趨勢，使得風險成為一個多維度的社會現象，涉及自然、經濟、政治、技術、心理、管理、社會等諸多方面并廣泛存在。在此背景下，重要基礎設施同樣面臨著諸多風險，如恐怖襲擊、違法犯罪行為侵害、違章作業侵害、非故意損毀、自身存在的安全隱患以及老化問題、自然災害以及其他社會安全事件的侵害等。

2.風險具有連帶性。隨著全球化的推進，風險在空間上的蔓延和對人類社會的影響已經超越了國界。風險的連帶性一方面指產生“風險社會”的因素與現代工業和技術模式的全球性擴張緊密相關，某些技術的發展引發了新的風險類型；另一方面也指風險具有有限可控性，現代風險在某種程度上已經超出了人類可以控制的范圍。現代社會發展的一個趨勢是社會的日常運轉對重要基礎設施的依賴程度日益增加，任何一項基礎設施或基礎設施的任何一個環節出現故障或被損壞，都會導致城市運轉失效，嚴重時會使整個城市陷入癱瘓狀態，正常的社會秩序難以維系，這一點在大型或超大型城市中體現得更為明顯。可以設想，如果一個城市的電力設施出現故障或受到破壞，則該城市的交通信號系統、金融系統、供熱與供水系統、城市的應急指揮系統等會產生連鎖反應而失去應有的功能，會使整個社會陷入一片混亂之中。

3.風險后果具有嚴重性。風險社會使得各種風險的不確定性日趨明顯，全球化帶來的各國相互依賴性的加強和時空距離的縮短，則放大了風險的影響程度。隨著新安全觀的確立，新的國家安全是指國家及其代表的國家利益存在的一種不受威脅、沒有危險的狀態，是傳統安全和非傳統安全構成的統一有機體，是一種綜合安全。由于重要基礎設施的安全狀態對社會公共秩序和社會公眾的安全感有至關重要的影響，其一旦遭受侵害，在客觀上會造成人員和財產的重大損失，在更深層次上，重要基礎設施的安全與國家的聲譽和國際形象有密切聯系，保護重要基礎設施的安全已經成為各國未來國家安全戰略的重要組成部分。

二、美國重要基礎設施安全管理的思路和基本方略

近些年來，美國政府始終高度關注國內重要基礎設施的安全問題，陸續出臺了一系列法令以強化對重要基礎設施的安全管理。筆者認為，美國對重要基礎設施的安全保護之所以值得我國借鑒，重要原因在于美國政府充分認識到重要基礎設施對國家安全的意義，并站在國家安全的高度上部署保護措施。

1.重要基礎設施的含義及范圍。關于重要基礎設施的含義，美國國土安全部作出了明確的界定：“如果失靈或者被摧毀，將對國家安全、經濟命脈及全國公眾的健康和安全，或者上述幾項后果的全部造成嚴重損害的有形或無形的系統和設施”。“9·11”事件后，美國確定了國內亟需保護的11項重要基礎設施和5項重要國家資產。11項重要基礎設施包括：農業和食品系統；供水系統；公共衛生系統；緊急情況處理機構；國防工業基地；通訊系統；能源系統；鐵路運輸系統；道路運輸和航運系統；銀行和金融系統；化工系統。5項重要國家資產包括：國家級紀念建筑物；商用核電站；重要政府建筑及設施；水壩；高層建筑。

2.重要基礎設施保護機構的職責劃分。美國2006年出臺的《國家重要基礎設施保護計劃》（以下簡稱《保護計劃》）對重要基礎設施保護資源進行了整合，確定了國土安全部的領導和協調責任，為協調和整合國家內部的保護力量提供了法律依據。同時，美國政府還分別明確了州和地方政府、私營部門以及其他聯邦部門的具體職責，將重要基礎設施的各種保護力量進行了有效整合，形成了協調、統一的保護網絡。

3.風險管理框架下的美國重要基礎設施保護。《保護計劃》為各級政府機關和私營部門如何保護國家重要基礎設施提供了具體的實施框架。美國政府引入風險管理方法對重要基礎設施實施保護，國家對重要基礎設施的保護進行部門間的優先保護排序，力求資源能夠最大限度的得以運用，以減少脆弱性、阻止風險并降低受侵害所造成的后果，可操作性強，更新及時（見圖1）。

圖1：美國重要基礎設施風險管理框架

三、美國重要基礎設施安全管理對我國的啟示

風險不僅是西方社會獨有的現象，它是整個人類社會共同面臨的問題。美國對重要基礎設施的安全保護系統、有針對性，無論在重要基礎設施的含義和范圍方面，還是保護措施方面，都有值得我國借鑒之處。

1.我國重要基礎設施的含義應予以明確。在我國，無論在政府文件中還是在學術研究文獻中，對重要基礎設施都未曾給出過明確的概念和定義，但相關的概念和基礎設施保護的實際工作是一直存在的，并且歷來受到政府部門的重視。如在我國公安機關經濟文化保衛部門、專業公安機關和機關、團體、企事業單位的保衛工作中，從20世紀50年代初就有“要害保衛”的概念和工作，其中有很大一部分工作就是針對重要基礎設施的保護。關于要害的定義，一般認為是指對國家安危、國計民生起重大作用和影響的單位，以及對一個單位的生產、業務活動起命脈作用的部門和部位。隨著經濟社會的發展，我國對重要基礎設施的保護無論在內涵與外延方面，還是在對其安全重要性的認識方面，都有發展與變化，體現了與時俱進的規律和時代的特點。如在2004年開始實施的《企業事業單位內部治安保衛條例》(以下簡稱《內保條例》)中，提出了治安保衛重點單位的概念。《內保條例》第13條規定：“關系全國或者所在地區國計民生、國家安全和公共安全的單位是治安保衛重點單位。”很明顯，對公共安全的關注是一個明顯變化，體現了在非傳統安全威脅因素日益增加的形勢下，對人民群眾生命財產安全的關注和以人為本的執政理念。但是，相比較而言，美國對重要基礎設施的理解范圍較廣，層次分解也較我國的清晰。筆者認為，我國應當明確重要基礎設施的含義。結合我國對要害單位與部位、重點單位與重點部位含義的解釋，并考慮重要基礎設施保護實踐，重要基礎設施的含義可以歸納為：對全國以及地區的正常管理功能的發揮、對公共安全和國計民生、對國家安全和利益產生重大或關鍵影響的設施、目標與資產。

2.我國重要基礎設施的范圍應予以擴充。到目前為止，我國政府部門、社會中介組織以及機關、團體、企事業單位仍缺乏一個統一、完整的對重要基礎設施進行總體分類的方式和標準。國家對重要基礎設施范圍的劃定是一個動態、變化的過程，是根據經濟社會發展過程以及安全形勢的變化不斷進行調整的。我國對重要基礎設施范圍劃定的依據，一方面是國家有關法律法規的相關規定，另一方面是國家和地區的實際情況。如《內保條例》將治安保衛重點單位劃分為廣播電臺、電視臺、通訊社等主要新聞單位；機場、港口、大型車站等重要交通樞紐；國防科技工業重要產品的研制、生產單位；電信、郵政、金融單位；大型能源動力設施、水利設施和城市水、電、燃氣、熱力供應設施；大型物資儲備單位和大型商貿中心；教育、科研、醫療單位和大型文化、體育場所；博物館、檔案館和重點文物保護單位；研制、生產、銷售、儲存危險物品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位；國家重點建設工程；其他需要列為治安保衛重點的單位等11類。與美國重要基礎設施的范圍相比，我國現有的分類僅考慮了有形的、具有實際使用價值的設施，對于"損害國家聲望和公眾信心的個體目標"卻缺乏考慮。主要涉及：一是重要目標，如具有象征意義的重要建筑物、具有一定高度的建筑物；二是應急機構，如各級公安機關、消防部隊、急救中心等應急管理機構；三是農業和食品系統。這說明我國在確定重要基礎設施方面仍然出于傳統的思維方式，缺乏對動態系統和對象的安全保護意識，只考慮到重點單位對治安秩序的影響，而忽視了其對社會安全及其保障機構的影響，同時對潛在的威脅以及可能產生的連帶反應關注也不夠。當然，更深層次的原因在于我們對經濟、信息全球化所帶來的風險社會對我國的潛在影響還缺乏足夠的認識。筆者認為，從維護國家安全、社會秩序穩定、維護公共安全和地區正常的工作生活秩序，以及對地區發生的突發公共事件的有效應對等方面考慮，我國重要基礎設施的范圍應有所擴充（見下表）。

表1：國重要基礎設施的范圍

3.我國應成立統一的重要基礎設施保護機構并明確各類參與者的職責。我國重要基礎設施的保護職責一般分布在政府各有關主管部門，從安全保護的責任主體來看，既有武裝警察，也有各級公安機關，既有國家專門公安機關，也有重要基礎設施所在單位與行業的保衛工作機構。在第一線從事保衛工作實務的力量既有保衛人員，也有武警戰士，還有商業性保安服務公司的保安人員。這就在客觀上形成了沒有統一的機構領導、規劃與管理重要基礎設施的安全保衛工作，從而導致管理分散、缺乏統一要求與安全保護標準、資源不能最大限度共享的弊端。為整合各種資源并提高資源的利用效率，我國應及早規劃成立統一的重要基礎設施保護機構，并由該機構統一規劃重要基礎設施的范圍、制定保護標準、規范名詞術語與風險評價的程序與標準、制定有針對性的事故防范與應急救援措施、明確應急資源的需求和配置。而且對現有各類重要基礎設施保護力量的職責應當通過法律規范予以明確，以確保保護措施的實效性，實現責權利的統一。

4.我國應進一步實現重要基礎設施保護措施的系統性及可操作性。在我國，對重要基礎設施采取的安全保護措施，散見于各種不同層次的法律規范性文件之中。例如，《內保條例》規定了11類治安保衛重點單位的保護措施，具體包括各項治安保衛制度的內容，公安機關、治安保衛機構和人員的職責，對機關、團體、企事業單位的獎懲措施等。而《電力設施保護條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《石油天然氣管道保護條例》、《廣播電視設施保護條例》等規范性文件，則對某類重要基礎設施的保護作出了規定。2007年8月30日公布的《中華人民共和國突發事件應對法》規定了各種力量在突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面的活動，重要基礎設施在應對突發事件時適用此法的規定。有關部門在實際保護過程中，往往先是通過調查研究、科學論證的方法確定重點單位（要害），然后制定措施、報批備案，不同部門采用的標準和方法不盡相同。總的來說，我國現有的法律法規在保護措施方面規定得比較粗疏，可操作性不強，沒有確定重要基礎設施并識別和評估脆弱性的方法和程序，也缺乏保護措施有效性的衡量方法，各有關部門和單位在實施保護措施過程中缺乏有效的聯動和資源、信息共享。隨著重要基礎設施范圍的擴大、數量的增多、工作負荷的加重，以及不同類型重要設施之間在運行過程中相互聯系與影響程度的增加，其安全需求也日益遞增。鑒于重要基礎設施對國家安全、公共安全和國計民生的影響，以及其自身脆弱程度和遭受恐怖襲擊威脅的增加，我國有必要確定科學的風險評估方法，細化重要基礎設施保護的步驟和措施，完善應急預案，提高總體防護水平，將現有的保護資源進行有效整合，實現信息共享和反饋，實現應急機制的橫向協調和銜接，力求重要基礎設施保護效益的最大化。

[1][德]烏爾里希·貝克、威廉姆斯，路國林編譯.關于風險社會的對話[M].薛曉源,周戰超主編，全球化與風險社會，北京：社會科學文獻出版社,2005.

D771.2

A

1002－7408（2010）04－0101-03

裴巖（1978-），女，黑龍江哈爾濱人，中國人民公安大學治安系安全保衛教研室講師，中國人民公安大學訴訟法學專業刑事訴訟法方向博士研究生,研究方向：安全管理、警察法學;王樹民（1972-），男，河北涿州人，中國人民公安大學治安系治安管理教研室副教授，憲法與行政法專業碩士,研究方向：治安學。

[責任編輯:黎峰]