相對集中行使行政權與法治政府建設

康良輝

相對集中行使行政權與法治政府建設

康良輝

從1997年經國務院批準，在北京市宣武區城市管理監察大隊組建并開展綜合執法試點工作以來，集中行政處罰權的改革逐步推廣開來。據統計，截至2009年，除經國務院批準開展相對集中行政處罰權試點工作的82個城市外，全國還有194個市級政府和821個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。同時，各地也通過在機關內部實行“一個窗口對外”、設立政務大廳或政府超市進行“聯合辦理、集中辦理”或“并聯審批”等方式集中行政許可權的改革嘗試。

集中行政處罰權和許可權的成功實踐說明，行政權的集中行使是我國行政法治的一個發展方向，但是這其中應該注意，并不是所有的行政權都適合集中，哪些權力能夠集中，集中到什么程度，即權力集中只能是“相對”的。行政權的集中行使并非行政權的擴張，而是在憲法、法律規定已有的行政權力不變的基礎上，在行政機關內部的權力重新配置和調整，而行政權在行政機關內部的調整則是行政機關的法定權力。因此，相對集中行使行政權，不僅是法治政府的自主選擇，也是服務型政府的必然要求。

我國集中行使行政權的背景與類型

隨著社會經濟文化的發展，各國政府的行政權相比較立法權和司法權呈現擴張的趨勢，隨之帶來了不同程度的行政權濫用和腐敗，因此相關的規制也成為各國行政法治建設的一個重點。其中一種規制方式就是行政權分散行使，防止權力腐化和濫用。而我國進行的相對集中行政權的改革，似乎是逆潮流而動，因此爭議較大。其實我國集中行政權的行使有其內在的邏輯和自身的特點。

1．集中行使行政處罰權和許可權的現實合理性和必要性。

我國的集中行政權原因，主要是源于一直以來我國在立法中過于強調政府部門的行政管理權。我國行政管理長期實行條塊分割管理，絕大多數管理部門的傳統模式是“一條龍”管理，從立法到執行，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定，缺乏有效的監督。而我國部門較多，因此橫向上易產生條塊分割、分工過細、職責交叉、多頭執法等一系列問題；縱向上，由于省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權力，又易形成多層執法，最終導致權力重復行使，執法“打架”現象層出不窮。這樣在行政執法中存在很大的隨意性，濫用權力、權錢交易等腐敗問題也隨之而來。

集中行使行政權首先是從城市管理中的行政處罰權開始，主要原因就在于在城市管理領域多頭執法、職責交叉的情況尤其突出，各部門在有利益時爭相用權，無利益時相互推諉，導致“十幾個大蓋帽管一頂破草帽”、“十幾個大蓋帽管不好一頂破草帽”，不僅行政相對人合法利益得不到有效保障，而且嚴重妨礙了管理效率，浪費國家執法資源。因此國務院決定在城市管理領域率先實施集中行政處罰權的改革。隨著城市管理領域集中行政處罰權取得了很大的成效，以此經驗為參照，在借鑒原有各地的行政許可實踐基礎之上，《行政許可法》也規定了行政許可權的集中行使制度。

2．集中行使行政處罰權和許可權的合法性。

根據我國憲法規定，我國的中央行政機關有權決定行政權行使的機關和方式。憲法第89條規定的國務院的職權中，第4項規定：“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”；第17項規定：“審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”。除此之外，《行政處罰法》和 《行政許可法》分別就行政處罰權和行政許可權的集中行使作出了授權。因此從憲法層面上看，國務院有權決定由哪個行政機關行使何種行政權，因此當然也可以決定由一個機關行使若干行政權或者一項行政權由若干個機關行使。從法律層面看，國務院也獲得了具體的授權，可以集中行使行政處罰權和行政許可權。

3．集中行使行政權的類型。

從我國的相關實踐和法律規定，可以總結出我國行政機關集中行政權主要有以下兩種類型：

（1）同一層級機關的不同權力集中。這種權力集中在我國是非常的普遍。如一個機關集中了行政立法、行政執法或行政司法權。我國也有很多行政機關集中了不同性質的權力，如很多行政機關既有行政執法權，也有行政司法權，部分行政機關還有一定的行政立法權。如很多縣級以上政府部門，根據各單行法的規定，享有相應的行政執法權，又根據行政復議法的規定，享有對下級政府部門行政爭議的復議權，這實質上也是一個行政機關集中了不同的權力。

（2）同一層級機關的同質權力的集中。這也是我國近些年來一直進行的權力集中的改革。既包括同級的國家機關，如我國很多行政機關都將擁有的行政處罰權或行政許可權集中由一個機關行使；也包括縱向的國家機關，如正在進行的相對集中行政復議權的改革，將政府部門的復議權集中到一個部門行使。

相對性：權力的集中與分散

1．相對集中行政立法權。

在我國，行政立法權主要是行政法規制定權和行政規章制定權。前者專屬于國務院所有，不屬于討論范疇。后者又分為部門規章制定權和地方政府規章制定權。根據立法法第71條和73條的規定，國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構有權制定部門規章，省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府有權制定地方政府規章。

部門規章在我國的行政法中占據很重要的位置，但也是最為混亂的一類法律文件，諸如嚴重侵犯個人權利、明顯遲滯于現實而沒有得到修改、規章沖突屢見不鮮甚至有明顯違反上位法的內容等，因此也成為我國歷次法規規章全面清理和專項清理的主要對象。

造成這種現象的主要原因在于，我國部門規章立法帶有強烈的部門利益，在立法時過分地強調本部門的權力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的利益，同時盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔責任與義務。尤其在社會主義市場經濟發展的過程中，有的行政主管部門往往把政策制定、許可審批、資源分配、行政管理、行業監管等權力集于一身，這不僅破壞了法制統一和市場經濟的正常秩序，更為權力尋租帶來更大的空間，前國家藥監局鄭筱萸案、商務部郭京毅立法式腐敗案就是前車之鑒。

正因為如此，部門規章制定權應當適當集中，因為目前單純屬于某個部門的事項越來越少，各個部門的立法多與其他部門有聯系，這就需要國務院作為總協調人，爭取成立一個專門的規章起草機構 （目前可以考慮由國務院法制部門），或者委托專家起草，而與所制定的規章有利益關系的行政部門均不得參與該規章的起草工作，只能提供必要的資料協助。這在一定程度上可以有效防范部門利益對行政立法的干擾和不正當影響，使立法更公平。這樣可以從源頭上防止部門利益化，也可以減少相關的立法腐敗。

地方政府規章雖然也存在著地方利益化的問題，但是我國的地區差異較大，地方政府應該被賦予這樣的自主權，來決定適合本地方發展的各項措施。地方也有自己的特殊利益，這種利益具有一定的正當性，且不易像政府部門那樣可以通過立法腐敗來達到。但反映這種特殊利益的地方政府規章應受到組織法、立法法有關規章撤銷、備案制度的嚴格規制，防止地方保護主義。因此地方政府規章的制定權可以分散行使，維持目前的體制即可。

部門規章的制定權一旦集中，更要遵循公開原則及民主參與原則，除了將規章草案公開外，還應將有關立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會議記錄等公之于眾，提高立法的透明度。同時建立可行的公眾立法參與制度，完善立法聽證制度。事實上，將部門規章制定權適當集中本身就是防止原有的部門利益和立法尋租的有效方式，再輔以公開和參與，這樣的集中反而會比原來各個部門分散立法更能有效的防止腐敗。

2．相對集中行政執法權。

集中行使處罰權和許可權的初衷就是防止由于權力過于分散而帶來的職責交叉、多頭執法、多頭審批、執法打架的弊端。雖然從本質上來說，這是由于立法的無序所造成的，但是要改變我國目前的立法體系尚需時日，因此集中行政執法權不失為一個很好的制度性過渡措施，從行政機關的內部權力構造上來說是一個整合，合理配置權力，能大大提高行政效率。從相對人的角度來看，其合法權益可以免遭行政權的重復侵害，也能享受到更為便利和優質的服務。同時，集中權力行使并沒有否定內部分權，甚至還在一定程度上加強了內部分權，如在相對集中行政處罰中，行政機關的管理權、處罰權、審批權和監督權分開，仍然由不同部門分別行使，只是將其中的某一項分散在不同部門的相同或相似的、可以統一行使的權力集中，交由一個機關統一行使，因此集中并沒有根本改變原來的分權監督體制，因此不會額外產生腐敗問題。當然，并不是所有的處罰權和許可權都適宜集中，哪些執法權力可以集中，以及這部分執法權力是否能夠全部集中，集中權力行使的部門和原職能部門的關系如何協調等，都是需要深入研究的課題。

3．相對集中行政司法權。

行政司法權主要是行政復議權和行政裁決權。在我國，行政裁決權需要法律的專門授予，有權機關才能對與行政管理密切相關的權屬糾紛、侵權糾紛和損害賠償糾紛進行裁決，因此適用范圍有限。而行政復議權則為縣級以上政府及其工作部門所普遍享有，復議權一直實行的是由縣級以上人民政府及其部門行使的體制，權力行使較為分散。由于復議機構獨立性不夠，因此復議機關復議決定的公正性和獨立性一直備受質疑，同時也給相關的權力行使者提供了較大的尋租的空間。根據2008年9月國務院法制辦公室 《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，部分地方進行了相對集中行政復議權的試點改革，主要是將市、縣政府工作部門 （除海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關以外）的行政復議權統一到市、縣一級的行政復議委員會，合理地整合了行政復議資源，實現了集中收案、集中人力、集中辦理行政復議案件，也能有效地排除部門保護 （有些地方還相對集中了行政裁決權，如山東濰坊市）。通過相對集中行政司法權，不僅可以為當事人提供集中、統一的裁判服務，而且能夠減少權力的濫用和腐敗機會，增強防御行政機關干預的能力。

（康良輝，中國人民大學法學院講師，法學博士／責編 張海鴻）