房地產救市可行性的經濟學分析
——兼評《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》

尹德洪

(北京物資學院經濟學院,北京 101149)

房地產救市可行性的經濟學分析
——兼評《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》

尹德洪

(北京物資學院經濟學院,北京 101149)

為了研究地方政府在房價波動中所起的作用,采用經濟學方法對地方政府的房地產救市動機進行分析。分析表明,諾思悖論的存在容易導致最優政策的時間不一致性問題的發生,使地方政府缺乏解決房地產市場所出現問題的真正動力,因此使中央政府頒布的《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》所能產生的實際效果大打折扣。分析結果表明:要真正解決房地產市場存在的問題,必須借助規則、聲譽、民意有效監督等措施制止地方政府的相機抉擇行為的發生。

房地產市場;諾思悖論;最優政策的時間不一致性;經濟學分析

隨著國際金融危機的爆發,2009年全國主要大中城市的樓市也相繼進入觀望期:一方面,商品房交易數量不斷下降,房地產開發投資金額下降尤其明顯,房地產業已經成為最具代表性的消費低迷行業。以北京市為例,據北京市統計局發布的數據顯示, 2009年1～4月份,北京市已完成房地產開發投資額338.2億元,比上年同期下降26.5%,比一季度下降3.7個百分點。房地產開發市場總體形勢依然低迷,企業對擴大投資和購置土地的行為仍然較為謹慎。2009年1～4月,全市建安工程完成投資180.2億元,比上年同期下降21.6%,比一季度下降1.7個百分點。全市房地產開發企業支付土地購置費用75億元,下降46.6%,比一季度下降8.5個百分點[1]。另一方面,與此間樓市低迷相對應的是商品房價格的波動,圖1是以全國房價收入比表示的1996～2008年的商品房價格的變動情況(數據來源于國家統計局網站)[1]。由圖1可以看出,1997～ 2003年的7年時間里,全國房價收入比的平均值為6.21,基本維持在一個比較平穩的運行狀態之中。但房價收入比明顯高于合理的住房價格所要求的房價收入比,這說明全國城市商品房的價格仍然存在下降的空間。在這種情形下,許多地方政府紛紛推出具有當地特色的房地產市場“救市”政策[2](表1)。

圖1 全國房價收入比情況

由表1可以看出,從2008年4月開始,全國許多地方政府開始針對本地房地產市場的萎靡情況,采取了內容不盡相同的房地產“救市”措施,但是地方政府卻不愿意承認救市行為。本文認為,地方政府自身的“經濟人”屬性,以及地方政府在救市過程中出現的最優政策時間不一致性,使得地方政府缺乏真正解決房地產市場問題的動力,中央政府頒布的《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》所能真正起到的作用將非常有限。

一、房地產救市的原因

地方政府之所以能夠迅速采取措施對房地產市場實施“救市”行動,很大程度上是與各地方政府自身的利益密不可分的。

第一,地方政府是中央政府的代理人。按照諾思的國家理論,地方政府滿足“經濟人”的假設條件,具有自身效用目標最大化的動機:一方面,地方政府有權規定競爭和合作的基本規則,以便為地方政府的所得租金最大化提供一個所有權結構(即規定要素和產品市場的所有制結構);另一方面,地方政府在第一個目標的框架內減少交易費用,以便促進社會產出的最大化,從而增加地方政府的稅收。但是,這兩大目標相互矛盾:第一個目標則試圖規定一組基本規則,能使地方政府最大限度地增加自己的收入;第二個目標含有一組旨在使社會產出最大化的、完全有效的所有權[3]。實際上,第一個目標說明了地方政府滿足所謂“經濟人”假設,即力圖以最小的經濟代價來獲取最大的經濟利益。第二個目標則體現了地方政府所具有的對公共利益的追求屬性。但無論是追求第一個目標還是追求第二個目標,如果假定地方政府試圖使其自身效用最大化,那么地方政府的行為就可以得到很好的解釋:即他們的行為是由許多種因素決定的,其中既包括地方政府對公共利益的追求,也包括地方政府官員對收入、名譽、權利等個人志向的滿足[3]。

自1994年實行稅制改革以來,全國稅收制度采用“國稅、地稅”分別征收的分稅制度。由于大部分稅收被中央財政控制了,地方財政稅收出現不足,無法滿足日益龐大的地方政府開支。于是,地方政府便將目光瞄上了土地出讓金。所謂“土地出讓金”,按照財政部頒布的《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償收入若干財政問題的暫行規定》的說法,就是“各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者,按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款(即土地出讓的交易總額);土地使用期滿,土地使用者需要續期向土地管理部門繳納的續期土地出讓款;原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者,將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作為入股和投資,按規定補交的土地出讓價款”。土地出讓金的實質是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和,是政府出讓土地一次性收取未來幾十年的土地收益,是國家作為土地所有者向土地使用者收取的土地價格,但是地方政府所收取的數額巨大的土地出讓金是構成商品房成本的一個重要組成部分。因此,收取的高額土地出讓金是導致商品房價格居高不下的一個重要原因。土地出讓金對房地產價格的影響可以通過近幾年來地價指數與房價指數之間的變動關系來進行分析(表2)。表2數據來源于國家統計局網站。

表2 2003～2008年中國房地產價格指數

根據表2的數據資料,中國2003～2008年第一季度地價與房價指數變化趨勢,如圖2所示。從圖2可以看出,從2003年第一季度開始,一直到2008年第一季度為止,房價指數變化與地價指數變化趨勢基本上是一致的,而全國一些大城市房地產開發的實際情況也基本證實了這一點,這說明土地在商品房造價中所占的比例越來越大。

此外,國務院發展研究中心的一份調研報告顯示,土地出讓金凈收入已經占到部分地方政府預算外收入的60%以上,但地方政府從土地轉讓中獲得豐厚的土地出讓金也是造成房價虛高的一個重要因素。原因在于,商品住房成本主要包括以下幾個部分:一是土地成本,包括拆遷補償費用;二是商品房的建造成本;三是稅費,其中有的是法定的,有的是規范性文件規定的;四是開發企業的融資成本:企業的開發資金大部分是通過商業銀行貸款取得的,除了償還貸款以外還需要償還利息,這就是融資成本;五是開發企業的營銷成本。其中,商品房的建造成本在東、西部地區差別并不大,而稅費是統一規定的,也沒有太大的差異。其他的運營成本,如各個企業促銷的程度和銷售理念,各有差異。因此,影響各地區房價的主要因素是土地成本[5]。在2009年的全國兩會期間,全國工商聯曾遞交了一份大會發言,稱根據其下屬的房地產商會調查,在房地產項目開發中,土地成本占直接成本比例最高,達到58.2%;政府所得部分在房地產開發成本中是剛性的,是造成房價居高不下的主要原因[6]。

第二,房地產業對GDP的增長起著非常重要的推動作用。商品房的建設不僅是一個消費潛力極大、產業關聯度極高,而且又是一個無技術障礙的龍頭產業,它可以帶動建筑、建材、冶金、化工、輕工、機械、紡織等50多個行業的發展,形成了從開發建設、流通交易、中介服務到物業管理的產業鏈。據國家統計局投入產出模型測算,全國每100億元的房地產投資,可以帶動國民經濟各部門產出286億元,其中房地產業自身產出10.98億元,可以吸納相當多的就業人口,對經濟的拉動作用非常明顯[7]。自改革開放以來,GDP開始作為考核地方政府官員政績的一個主要指標,許多地方政府為了突出政績,不惜出臺各種違規的優惠政策,低價轉讓土地資源,在獲取巨額土地出讓金的基礎上,又提升了當地GDP的增長率(表3),真可謂一舉多得。

圖2 2003～2008年全國房地產價格指數

第三,房地產市場權錢交易的腐敗之風盛行也是地方政府實行房地產救市的一個重要原因。眾所周知,房地產行業是一個暴利領域,由于房地產市場中的房屋供給被幾個大的開發商所壟斷,房地產的開發利潤率遠遠高于社會的平均利潤率。這從2008年胡潤中國富豪榜的排名可以看出:2008年中國富豪前10名中,有6人與房地產有關(表4)。而房地產市場的土地供給審批權是由地方政府決定的,這就為權力異化提供了可能:房地產開發商通過賄賂地方政府官員,以獲取土地開發的承包經營權,地方政府官員則因收取房地產開發商的好處而不斷推出“救市”措施以暗中幫助房地產開發商。土地容易成為滋生官員腐敗的溫床。

表3 2000年以來中國房地產開發投資對GDP增長的貢獻率%

表4 2008年胡潤中國富豪榜前10名中的房地產開發商

二、《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》的簡評

針對房地產市場上的動蕩不安,2008年12月17日溫家寶總理主持召開國務院第40次常務會議,研究部署促進房地產市場健康發展的政策措施。同年12月20日,國務院辦公廳正式印發了《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》(以下簡稱《意見》),出臺了6項政策與措施:第一,加大保障性住房建設力度;第二,進一步鼓勵普通商品住房消費,主要是從信貸和稅收2個方面提出進一步鼓勵普通商品住房消費的措施;第三,支持房地產開發企業積極應對市場變化,具體表現在3個方面,即既支持房地產企業合理的調價促銷,也支持房地產開發企業合理的融資需求,以及取消城市房地產稅;第四,強化地方政府穩定房地產市場的職責。《意見》強調了穩定房地產市場由省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實的工作責任制,要因地制宜解決其他困難群體住房問題;第五,加強房地產市場的監管,抓好加快保障性住房建設和促進房地產市場健康發展有關政策措施的落實和監督檢查工作,防止地方政府因諾思悖論行為而導致損害群眾利益的事情的發生;第六,積極營造良好的輿論環境,新聞宣傳應以加快保障性住房建設,鼓勵住房合理消費,促進房地產市場健康發展為基調,大力宣傳中央出臺的各項政策措施及其成效,著力穩定市場信心。

中央政府頒布《意見》的動機是好的,說明中央政府是從全局出發,綜合考慮關系到國計民生的百姓住房問題,努力保持房地產投資的規模,確保經濟能夠實現持續穩定的增長。但是中央政府出臺《意見》的實際效果如何卻值得懷疑。中央政府將穩定房地產市場的職責交給地方政府,但是地方政府在“救市”政策付諸實施時,由于諾思悖論行為的存在,“救市”政策無法實現既定的目標:一方面,地方政府希望通過出讓土地獲取更多的土地出讓金,但這會導致商品房價格上升,使房地產市場陷入低迷,地方政府的土地轉讓就出現困難,從而無法獲得高額的土地出讓金。另一方面,地方政府希望通過各種房地產救市措施,刺激消費者需求,進而激活房地產市場。但是救市政策要想取得效果,就必須在一定程度上降低商品房的價格,房地產開發商必然會要求政府降低土地出讓金,降低土地出讓金自然會影響到政府的財政收入。因此,地方政府從自己利益最大化的角度出發,沒有動力去真正關心房地產市場,不可能采取真正有效的房地產救市措施,而是利用自己的相機抉擇的權力,采取所謂的“救市”政策措施,并最終導致最優政策時間不一致性(亦即動態不一致性)問題的出現:假設開始時政府制訂了它認為最優的政策,但隨著時間的改變導致原先的最優政策并不一定停留在最優狀態。在新情況下,地方政府可以隨時改變政策,而消費者卻沒有能力約束地方政府的行為。地方政府經過重新考慮而選擇的最優政策與最初的最優政策存在一定的差異,這種事先與事后最優之間的差異就會形成最優政策的時間不一致性,這也就是為什么許多地方政府在面對房地產市場價格波動時總是不斷調整“救市”政策的原因所在。

三、結 語

通過上面的分析得出結論:要想解決地方政府在房地產市場救市過程中出現的最優政策時間不一致性問題,就必須讓救市政策由規則決定,而不是由地方政府的相機抉擇來決定。但必須強調的是,地方政府根據一定程序決定的救市政策(即規則),必須嚴格遵守。此外,還可以通過聲譽來解決地方政府出現的最優政策時間不一致性問題,即定期由消費者代表對地方政府救市政策進行滿意度表決,而這種滿意度表決的結果應該能夠對地方政府官員的仕途產生足夠的影響。只有這樣,地方政府官員才能夠拋棄最優政策時間不一致性問題出現時的投機想法,設身處地地為廣大消費者的利益著想。當然,這需要在高度民主、高度法制的社會下才能有效實施。因此,決不能幻想著《意見》的出臺就能改變目前這種嚴重背離消費者購買力的局面,只有加強制度建設,真正肅清房價居高不下的幕后推手,才能徹底實現房地產市場的健康發展。

[1] 北京市統計局,國家統計局北京調查總隊.1～4月北京市房地產市場運行情況[EB/OL].(2009-05-15) [2009-07-18].http://www.bjstats.gov.cn/sjjd/jjxs/ 200905/t20090515_146071.h tm.

[2]駱海濤.政府救樓市全國蔓延,已18個城市推出救市政策[N].南方日報,2008-10-16.

[3]道格拉斯·C·諾思.經濟史上的結構和變革[M].厲以平,譯.北京:商務印書館,2002.

[4]尼古拉·阿克塞拉.經濟政策原理:價值與技術[M].郭慶旺,劉 茜,譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

[5]齊 驥.土地成本是影響房價一大主因[EB/OL]. (2009-03-11)[2009-08-01].http://www.cnstock.com/ 08index/2009-03/11/content_4128716.h tm.

[6]張傳勇.解讀兩會房地產行業政策[J].城市開發, 2008,28(3):46-48.

[7]蔣婭婭,楊 群.經濟回暖跡象是否穩固還有待觀察[J].新華月報,2009,61(9):48-49.

Econom ic analysis for feasibility of properties bailout ing——discussion onSuggestions for Promoting Healthy Development of PropertiesM arket

YIN De-hong

(School of Economics,BeijingWuziUniversity,Beijing 101149,China)

In order to find the functionsof local government in the house price fluctuation,the paper analyzes the bailoutingmotivation of the local governments through economic method.The results in the analysis indicate that the Nows paradox theorymay easily result in the occurrences the time inconsistency of the bestpolicies and a lack ofmotivation to solve the problems in propertiesmarkets so thatSuggestions for Prom oting Healthy Developm ent of Properties M arketissued by the central gover ment may have poor outcome in the implementation.Accordingly,the author believes that the bestway to solve the problems in the propertiesmarket is to do a good job through regulations,reputation and effective supervision so as to stop the local governments from choosing other countermeasures against it.

properties market;Nows paradox theory;time inconsistency of the best policies; economic analysis

F293.30

A

1671-6248(2010)01-0051-05

2009-10-26

北京物資學院青年科研基金項目(2008XJQN002);北京物資學院產業經濟學市級重點建設學科的項目(2008-2012)

尹德洪(1968-),男,江蘇連云港人,副教授,經濟學博士。