論高校負債運營的可持續發展機制

耿寶民,閆明超

(山東經濟學院,山東濟南250014)

論高校負債運營的可持續發展機制

耿寶民,閆明超

(山東經濟學院,山東濟南250014)

隨著我國教育事業的發展,高等學校的辦學規模日益壯大,而這一擴張過程中產生的高校過度負債問題已經制約了高等教育的良性發展。因此,深入分析高校負債運營行為,探討過度負債問題成因,并提出解決路徑,構建一種能夠促使高校負債運營持續發展的機制,成為時代的客觀要求。

高校;負債運營;可持續發展;機制

高校負債運營是我國經濟轉型過程中出現的新現象。1999年以前,我國高校向銀行貸款只是個別現象且貸款數額較小,貸款的主要用途也不在于高校的基礎設施建設,但1999年以后,隨著擴招步伐的加快,我國高校的貸款規模迅速擴大。通過銀行信貸的支持,高校自身規模得到了擴大,然而由于貸款制度失范,還款責任不明晰,出現了一些高校無力償債、銀行貸款風險巨大的局面,因而形成了高校過度負債問題。高校負債運營一方面可以解決教育發展中的資金短缺限制,一方面也為自身的可持續性發展帶來債務風險,因此對高校負債運營方式的可持續發展機制的研究非常必要。

一、高校負債運營方式的選擇

從投入結構等數據來看,我國高校負債運營的規模和力度不斷加大。據中國社科院《2006年中國社會形勢分析與預測》公布的數據顯示,2005年末,我國高校的銀行貸款總量約在1500億到2000億之間。高校擴招后,全國高校共投入5000億元,其中政府投入僅為500億元,剩下的都是高校通過貸款和收費解決的。截至2006年12月末,包括國家開發銀行、5家大型國有商業銀行、12家股份制商業銀行和13家城市商業銀行在內的主要銀行業金融機構共向高等院校發放貸款2400億元,其中5家大型銀行共有高校借款客戶2331戶,貸款余額1800億元,占上述各類機構高校貸款余額的75%。[1]

總的來看,高校采取負債運營方式、貸款迅速增長的原因有以下幾點。

(一)高校擴招帶來的巨額資金需求

從1999年高校擴招開始,我國高等教育實現了跨越式發展。1998年全日制招生規模108萬人,到了2009年,高校招生規模達到629萬人,是1998年招生規模的5.8倍,學生人數居世界第一。學生人數的增加對高校硬件條件的改善提出了迫切要求。學生教室、實驗室、學生公寓、學生食堂、學生浴室等在有些高校已幾十年沒有更新過的硬件設施,遠遠不能適應迅速膨脹的學生人數的要求。各大高校紛紛搞基本建設,蓋大樓、新建擴建校園,在這個過程中賬面固定資產增加了5000億元。在這5000多億元資產的形成過程中,國家基本建設的財政收入只有500多億元,高校通過各種渠道自籌2000多億元,其他2000多億元便形成了債務。

(二)地方政府方面的原因

地方政府對高校擴建積極性很高,不少地區把城市管理和市場運作等手段運用到高校管理,不惜投巨資開發“高校園區”、“大學城”,希望利用高等教育的發展拉動一個區域的經濟發展,甚至是拉動一座城市社會、科技、教育的綜合發展。于是“高等教育大眾化”、“毛入學率”、“萬人大學”就成了地方政府夸耀的政績。地方部分領導的政績觀促使了他們熱衷于高校擴張。另一方面,學生家長對接受高等教育的急切需求,迫使一些政府加大了對高等教育的投入。

(三)高校管理方面的原因

我國高校領導實行任期制。領導任期內的作為一般無“問責”“追責”之虞。這導致高校領導缺乏債務風險意識,從而造成決策上的短期行為,為了追求政績而向銀行大量貸款。另外,部分高校在管理和使用銀行貸款方面責任意識不強,在基建項目立項階段缺乏項目可行性的科學論證,在編制項目預算和申請貸款時沒有對自身的財務狀況和償付能力做出理性的判斷和評估。同時在資金支出過程中缺乏節制,浪費現象比較嚴重,嚴重降低了高校資金的使用效益。這樣高校負債運營就違背了教育事業發展的本質需求,違背了通過負債發展教育的基本方向,產生負值經營的扭曲效應。

二、高校過度負債及其負效應

(一)高額利息支出增加了財務負擔

由于高校借款時沒有對其貸款項目和經濟承受能力做充分的估計與規劃,盲目、迅速增加貸款,擴大學校規模,導致負債總額太大,超出其經濟承受的最大能力,勢必導致學校年資金使用成本呈幾何倍數增加,每年高額利息的支付也就成了高校固定的財務負擔。特別是在銀行銀根緊縮的情況下,國家調高利息,高校的利息負擔更加沉重。利息支出的增加必然會減少人員經費和其他公用經費支出,造成學校流動資金短缺,從而影響學校正常工作的開展。利息不僅不能使高校享受到財務杠桿的好處,還作為一項固定的大筆開支,成為高校每年數量巨大的支出,使高校財政出現困境。所以,高校負債的高額利息支出嚴重增加了其財務負擔。

(二)過度負債導致資源浪費

通過銀行貸款進行融資的便利性可能導致資源配置無效,例如嚴重的資產重復購置問題。在當今技術條件下,儀器設備等資產的折舊、淘汰率很高,重復購置將產生嚴重的浪費。貸款融資的便利性導致高校內部壓縮支出、研究合理配置資源的動力不足,甚至使高校疏于財務管理,在資金需求和供給兩類主體的博弈中容易讓步,[2]結果很容易導致各個需求主體只從微觀個體出發爭取資金用于儀器設備的購置,而學校整體上則出現嚴重的重復購置現象,造成資源配置上的浪費。

(三)教學科研事業發展受到制約

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第五條和第三十一條明確規定:高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才,發展科學技術文化,促進社會主義現代化建設,高等學校應當以培養人才為中心,開展教學、科學研究和社會服務,保證教育教學質量達到國家規定的標準。學校的中心工作應是“以培養人才為中心,開展教學、科學研究和社會服務”,學校的校長、書記的主要任務“以教學為中心,科研為重點”。而現實情況是存在著過度負債的高校為了保證學校的正常運轉,部分學校負責人不得不以要錢為主要任務。一些高校設立專門的貸款機構負責學校與銀行的轉貸還款任務,并將完成“創收”指標分配到各教學科研學院系部,以完成“收入”指標情況做為考核干部指標之一。這些行為必然影響教學科研任務的完成,影響學校的中心工作的完成,從而降低教學質量,制約著學校的長遠發展。

(四)過度負債損害高校的誠信和聲譽

高校承擔著民族興盛的大業,育人是其第一任務。而育人與守約是統一的,一所失信于社會的高校,在教書育人上也不能示范學生。借款是要還的,高校要科學適度擴大規模,適度運用資金。信貸資金是有償的,高校要對借款用途嚴格審核和論證,謹防出現支付危機。一旦出現負債危機,高校必然失信于銀行及社會。高校負債運營可以使硬件設施建設規模擴大,而軟件尤其是師資方面的建設可能很難跟上。結果是學校規模擴大了,師資力量卻削弱了,教學質量下降了。對社會責任和學生培養不負責任的高校過度負債行為直接影響到學校的聲譽,進而嚴重影響到教育發展大計。

面對高校負債運營可能引發的過度負債現象以及過度負債帶來的諸多負效應,有必要通過相關約束和監督機制的建立和完善,構建高校負債運營的可持續發展機制,在有效防范高校過度負債行為的同時,利用負債經營的積極因素,推動高校通過負債來發展教育的實踐。

三、可持續發展機制的構建

我國經濟轉型期間國家對高等教育投入不足,高校根據自身的償債能力,適當負債能有效緩解高校發展中的資金短缺狀況。但高校必須關注負債風險問題,要盡量避免和減少以上負面效應的出現。針對已經形成的巨額負債,政府和高校必須探求相應的解決方案予以應對,在短期內解決過度負債問題的基礎上,構建促進高校可持續發展的良性長效運行機制。

一般而言,在短期內要想使高校擺脫負債運營的困境,有以下幾條解決路徑:政府加大財政投入,幫助其渡過難關;建立靈活的教育成本分擔機制和補償機制,擴大高校收費自主權;政府對高校貸款貼息,同時將短期貸款轉為長期貸款;完善制度,嘗試使用土地置換等辦法化解債務危機。這些方法一定意義上可以化解眼前的債務危機,但如沒有對高校融資的有效管理約束,難免會落入再次過度負債的境地,從而構成了“棘輪效應”。[4]因而,必須尋求構建一種適應高校可持續發展的管理機制,使高校跳出過度負債的怪圈,獲得穩定健康的發展。這就需要構建高校合理負債經營的可持續發展機制。

(一)完善高校治理結構,建立高校融資的激勵約束機制

我國公立高校作為一個行為主體,由于產權不明晰而導致對其監督和管理的制度失范,產生了風險承擔上的模糊性,在風險的預見和風險的控制上有別于一般的經濟主體,“風險厭惡”的特征明顯較弱。[5]所以應進一步落實《高等教育法》,明確高校獨立法人地位的責任與權力,建立高等教育的責任管理體系。從外部來看,高校負債成因之一是政府和銀行對高校的監督和約束機制的缺乏,因此必須在完善高校產權的基礎之上建立高校融資的激勵約束機制,這主要包括兩個方面,即激勵相容約束和參與約束。在高校融資的機制中,如果把政府假設為委托人,高校管理者(主要指校長)假設為代理人,從而可以建立二者的激勵相容約束(Incentive Compatibility Constraint簡稱IC)和參與約束(Individual Rationality Constraint簡稱IR)模型。[6]7-11

在委托—代理模型中,理論任務是通過委托人和代理人各自追求效用最大化的均衡機制來尋求解決委托—代理問題的最佳方案。委托人(政府)面臨這樣一個約束:代理人(高校管理者)了解的信息要比自己全面,他更加清楚自己的努力程度,二者信息是不對稱的。而作為代理人,他在付出自己努力得到其報酬的同時,會受到努力帶來的負效用影響,所以他會在二者之間權衡,最大化自己的效用。在這種情況下,代理人會利用自己的信息優勢,降低工作努力程度,損害委托人的利益。因此理論上來說,最優激勵契約必須滿足兩個約束限制:激勵相容約束和參與約束。

1.激勵相容約束(IC):激勵相容約束表示代理人總是選擇是自己期望效用最大化的e,因此任何委托人所希望的e都只能由經營者效用最大化行為來實現。假設e是委托人(政府)所希望看到的管理者的努力水平,E是高校管理者可以選擇的任意行動方案集,e′是其中的任意行動方案,那么,只有當高校管理者從選擇e中得到的期望效用大于或等于選擇e′中得到的期望效用,高校管理者才會選擇e,據此激勵相容約束(IC)可以表示為:

2.參與約束(IR):參與約束表示代理人即高校管理者從接受激勵契約中得到的期望效用不能小于不接受契約得到的最大期望效用。據此,參與約束(IR)可以表示為:可以認為是代理人所在同行業平均工資水平對應的效用水平)。

目前的問題是,在以上約束下,選擇什么樣的S(π)可以使委托人的效用最大化。模型結構為:

用分布函數的參數法求解得最優激勵契約的一階條件:

上述公式中,γ和μ是拉格朗日乘數。這就是著名的“莫里斯和霍姆斯特姆(Mirrlees—Holmstorm)最優契約條件”。1979年霍姆斯特姆給出了μ＞0的證明。上式中的可以表示高校管理者的努力程度對高校價值的貢獻率。容易證明上述公式左邊的函數是S(π)的函數,這意味著在信息不對稱條件下,高校管理者所得與其努力大小對高校價值的貢獻率成正相關關系。這種條件下,如果將經營管理者的收益與高校價值掛鉤就可以激勵其努力工作。

根據以上的委托—代理模型分析可以得知,在高校融資管理中,政府應當加強對高校管理者的激勵,將辦學效益與高校管理者的收益(包括經濟上的和精神上的激勵)掛鉤,切實減少不良貸款。對高校管理者的績效考核制度進行改革,將貸款使用效益與管理者的薪酬、升遷相結合,提高資金使用效益。防范高校負債風險,政府、高校和金融部門都應建立貸款資金項目責任制,責任到人,各負其責。如果出現問題,應問責相關負責人。

(二)提高辦學效益,實現高校的可持續發展

除了增加投入,完善高校管理治理結構,還必須提高辦學的效益,增強高校“造血功能”。在基本完成辦學條件標準化建設和成功實現量的擴張的基礎上,提高投資效益將上升為高校辦學進程中的主要矛盾,其迫切性將日益凸現出來。因而高校必須盡快從追求辦學的規模和速度轉向注重辦學的質量和效益上來。一方面要健全和強化財務預算約束,促進開源節流。高校年度預算管理在我國高校財務管理中還是一個非常薄弱的環節,有許多問題有待于研究解決。[7]高校應建立和完善預算管理監督機制,制定切實可行的還款計劃。要按照貸款本息歸還的時間、額度要求,合理安排調度資金,根據投資項目和日常開支所需,合理編制預算,加強收支管理,盡可能做到現金流入和流出的同步,避免出現資金周轉困難。在預算執行過程中,財務部門在監督各部門收入的同時,要做好支出資金的及時足額到位。根據預算計劃、財經法規對支出進行有效監督,確保預算的順利執行,從而使預算管理更好地為學校的發展服務。另一方面,加強產學研的聯合,推進科研成果轉化。除了“節流”,更重要的是“開源”。高校是人才的聚集高地,高校應充分利用智力優勢,加快成果轉化。出讓專利和技術是高校獲得經濟回報的一種形式,雖然目前專利轉讓費還不是很可觀,在高等院校的經費收入中所占的比例仍然微不足道。但考慮到其快速的發展勢頭,專利轉讓不僅可能成為大學與企業合作的一種重要形式,而且很可能成為高校經費收入中的最亮點。高校出讓專利可以為學校帶來資金,用這筆資金再投入到新的科研項目中,還會帶來學校科研的良性循環,可以在生產專利產品過程中為學生創造工作機會。大學有知識創新優勢,企業有管理和市場營銷的長處,因此加強產學研聯合能夠達到互利雙贏的目的。

(三)改革高校投資管理體制,創新融資渠道

相對于高校建設所需要的高額資金,財政撥款和傳統的融資方法已經顯得力不從心,發揮資本市場作用,創造新的融資工具,聚集有效資源是一條值得探索的途徑。我國高等院校的改革和發展沒有得到資本市場的有力支持,高等院校從資本市場籌措的資金十分有限。

從國際上看,美國是世界上高等教育最發達的國家之一,當別國高教經費處于“危機”狀態時,仍能保證源源不斷的教育經費投入。通過對美國高校經費來源的研究,發現在其背后擁有一套面向市場且富有成效的高校資金運營機制。美國高校經費融資渠道主要包括聯邦、州以及地方政府撥款、學雜費、銷售收入、科研經費和專利收入、捐贈以及其他收入等,從美國公立高等教育機構經費來源構成的變動趨勢看,政府撥款與學費雖然仍然占據較大的比重,但有逐年下降的趨勢;學雜費的變化比例不大,20世紀最后十年間只上升了2.4%,如果將通貨膨脹、經濟發展迅速等因素列為之中,則可視為零增長;社會捐贈比例增長速度較慢,但一直呈上升趨勢;銷售和服務收入雖變動幅度不大,但所占的比例較大,成為美國高校經費第三大籌措渠道。[8]

從高等院校發展的歷史和國際比較看,其速度和規模在很大程度上取決于金融資本的投入規模及其投入金融資本量的配置效率。在現實的經濟運行過程中,高等院校只有與資本市場有機融合,引入高投入、規模化的融資手段,才能加快發展。從我國國情看可以考慮采取下列融資機制。

1.產業投資基金。產業投資基金是20世紀中期首先在美國出現的一種特殊投資基金,它以特殊產業為投資對象,以求長期穩定收益為目的,吸引對特定產業有興趣的投資者的資金,用以扶持這些產業的發展。作為一種新型的融資方式和融資工具,其投資方式主要有股權投資和可轉換債權投資等,這一特點決定了產業投資基金不同于銀行貸款等債務性融資,有利于降低項目融資成本,減輕債務負擔,使項目能夠正常運轉。教育產業投資基金以戰略投資者的身份出現在資本市場,其投資目的在于長期的資本收益和基金資產增長,不要求很高的流動性,可以長期持有高等院校的股權,通過資產的增長而實現投資目的,這正符合高等院校基礎設施建設和高科技項目開發對資金的需求。因此,在高等院校發展過程中可以充分發揮產業投資基金這一新型籌資方式的優勢,聚集民間資本,投資于教育產業,緩解高等院校發展中所面臨的建設資金不足的問題。不過目前由于國家尚未正式出臺有關產業投資基金的法規,有關教育產業投資基金的設立還存在著一定的難度。

2.高校基礎設施BOT項目融資。BOT項目融資是市場經濟國家對公共基礎設施建設所采取的一種投資模式。其內容主要指公共項目“建設—經營—移交(轉讓)”(Build-Operate-Transfer)運營模式的簡稱。即公共項目建設方(一般為政府)暫時讓渡所有權和經營權,以此引入市場經濟其它經營主體,進行企業化運作,經營合同期滿后,項目無償交還給建設方(政府)。由于我國已確立了市場經濟發展戰略,隨著近幾年市場要素的不斷完善,高等院校基礎設施引BOT項目融資不僅具有必要性,而且具有可操作性。由于追求資本增值的本能,現在國內外都存在一部分資金尋找投資出路。在高等院校基礎設施實行BOT項目融資方式后,社會資金可通過這個“平臺”,順利進入高等院校基礎設施領域。投資者通過對高等院校基礎設施科學經營,取得長期穩定、風險相對較少的投資回報。另外,國家產業政策支持這一方式。國家對高等院校基礎設施產業,首先開放了后勤產業領域,提出高校后勤產業社會化模式。國務院主持召開了四次全國高校后勤改革會議,提出對高校已建成的后勤設施及相關人員與學校脫鉤,實行社會化、企業化經營。對新增后勤設施,充分利用市場經濟手段籌措建設資金。

3.其他渠道籌集資金。積極開展社會服務,這包括教育服務,也包括科技服務。加強與企事業單位合作,為其提供技術咨詢、培訓等,增加高校收入。吸引社會、企業對學校基礎設施建設進行投資,并使其擁有一定時期的使用權,投資成本可以通過收取相應的費用來收回;發展校辦企業,將智力成果轉化為生產力,增加資金補充,增加學校資金的同時體現了對社會貢獻體;[9]加強籌款管理工作的統一領導,建立募捐機構,細化募捐目標,發揮校董作用,加強與國內外各界的聯系與合作,多渠道、多形式募集資金和接受社會捐贈。建立與市場經濟相適應的產權結構,高校辦學不應該讓國家全部包下來。至2003年底,哈佛大學的基金規模已達到160多億美元。而目前我國大多數高校的產權結構完全屬于國家投資。因此,我們應該探索引入社會資金投資于高校,以改善高校的資本結構;隨著經濟發展水平的提高,可以靠發行教育債券和教育彩票方式增加融資;積極吸引留學生,搶占國際教育市場等。

[1]許金召.我國高校過度負債現象解析及基本對策[J].財稅縱橫,2009,(5).

[2]杜莉.關于高等學校外部融資負債經營的理性思考[J].管理世界,2007,(1).

[4]趙宏斌.高校負債經營的價值訴求、制度失范與風險規制[J].復旦教育論壇,2007,(3).

[5]歐陽萍,張魯萍.高校負債籌資管理及風險防范[J].企業經濟,2006,(4).

[6]張紅鳳,孔憲香.股票期權制度:理論、實踐、反思[M].北京:經濟科學出版社,2003.

[7]黎曉林.高校的負債規模及風險的防范問題[J].山東經濟,2004,(1).

[8]楊攀,杜志紅.公立高校貸款法律缺失問題研究[J].遼寧教育研究,2007,(11).

[9]張濟琳.利用資本市場為高校融資問題初探[J].上海改革,2001,(12).

(責任編輯劉迎秋)

G64

A

1672-0040(2010)05-0091-04

2010-04-08

本文為山東省中青年科學家科研獎勵基金“中國政府規制政策選擇與治理結構重構”(BS2009SF012)的相關成果。

耿寶民(1976—),男,山東萊蕪人,山東經濟學院講師,主要從事高等教育研究。