歐元區(qū)國家社會保障制度:回顧反思與借鑒

趙 晏

發(fā)端于去年年底的歐洲債務(wù)危機,引發(fā)了歐元區(qū)國家廣泛的社會動蕩。

2010年的金秋九月,法國、倫敦的公交運輸業(yè)舉行了大罷工;此前,2009年底,還有更大規(guī)模的因希臘債務(wù)危機而走上街頭的希臘民眾抗議活動。凡此種種,旨在抗議其政府經(jīng)濟緊縮政策帶給他(她)們的福利損失。這讓人回想起在1991年,法國前總理朱佩因要對社會保障待遇做“大手術(shù)”而導致朱佩政府的倒臺。

危機背后傳遞了一個常識,那就是:福利制度剛性的“坎兒”不好過,勒緊褲腰帶的滋味不好受。同時,危機也折射出了諸多的政策問題,為什么希臘是第一個栽倒的國家?希臘的病灶何在?簡言之,“窮廟富方丈”。 希臘的退休工人享有退休前收入的96%,而工作的話就得繳稅,并且稅賦奇高:雇主要繳納28.06%的社保稅,雇員還要再繳16%的社保稅,合計44.06%,而年收入在12000歐元以上的還得負擔25%—40%的個人所得稅。社會失業(yè)保險救濟金與社會平均工資的水平也基本持平。說白了,“生之者寡,食之者眾”、“站著的不如躺著的”。 這種國民收入的分配與再分配格局,必然會削弱其經(jīng)濟增長的物質(zhì)基礎(chǔ)。現(xiàn)在歐元區(qū)國家其實面臨著兩難的選擇:是要維護高福利的社會保障制度,還是要避免國民經(jīng)濟的進一步惡化或衰退?

歐元區(qū)國家出現(xiàn)的債務(wù)危機以及由此引發(fā)的抗議事件的警示意義,遠遠超過事件本身,它帶來的啟示是深刻的。

一、回顧

以20世紀70年代中期為界,歐元區(qū)國家的社會保障制度經(jīng)歷了一個由盛而衰的過程。以1973年石油危機為開端的經(jīng)濟滯脹宣告了戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮的結(jié)束,支持社會保障制度迅速擴展的物質(zhì)條件也隨之逐步喪失,過度的福利消費使公共開支項目下的社會保障出現(xiàn)入不敷出的支付困難。

為了維持高福利的社會保障制度,歐元區(qū)國家的社會保障開支數(shù)額一般都已占本國政府總支出的1/2到2/3,社會保障開支增長速度超過經(jīng)濟增長速度。高福利擠占了生產(chǎn)資金,導致資本外流,投資增長減慢;這種狀況反過來又致使通貨膨脹和創(chuàng)紀錄的高失業(yè)。同時,高福利的普遍性原則還導致了工作動力衰減,加大了成本,勞動力市場的資源配置能力下降。制度引發(fā)的 “福利養(yǎng)懶漢”弊端,使人們對社會保障制度產(chǎn)生信任危機。

自20世紀80年代以來,包括歐元區(qū)國家在內(nèi)的世界各國政府都不同程度地推進了社會保障制度改革,社會保障改革路徑大體形成三種類別:

1.調(diào)整性改革。它是指不改變原有制度模式前提下對一些具體政策進行的小修小補。諸如:(1)提高退休年齡、延長享受待遇的所需的最低繳費年限,如美國將男女65歲的法定退休年齡漸進式地改為67歲;(2)提高繳費率和繳費基數(shù),取消繳費的收入界限,降低計發(fā)保障津貼的基數(shù)等,如1996年西班牙政府與工會聯(lián)盟達成協(xié)議,將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的繳費時限從30年提高到35年;(3)推行公共福利事業(yè)“私有化”、“市場化”,如美國限制社會保險公共項目的擴張,把部分政府的福利支出轉(zhuǎn)為由私人企業(yè)和社會團體承擔;(4)擴大養(yǎng)老保險基金的投資范圍,增加基金增值的效率。

2.結(jié)構(gòu)性改革。主要是指在不改變原有制度的主體地位的前提下,對現(xiàn)有制度架構(gòu)進行較大幅度的改革。結(jié)構(gòu)性改革的主要形式是縮減原有現(xiàn)收現(xiàn)付制的規(guī)模,增強自愿性或強制性的企業(yè)年金計劃、自愿性個人儲蓄養(yǎng)老計劃的比重,使制度結(jié)構(gòu)逐步由單一制度結(jié)構(gòu)向國家、用人單位和個人共擔責任方向。這種由國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、私人年金構(gòu)成的“三支柱”養(yǎng)老保障制度發(fā)端于瑞士,受到世界銀行、貨幣基金組織的推崇與推廣。

3.根本性改革。它是指由一種制度模式轉(zhuǎn)換為另一種模式,其改革實踐中主要有以下兩種形式:第一種形式是把傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制推倒重來,實行完全的個人賬戶積累制度。其代表是智利。1981年智利政府實施以“個人賬戶、競爭營運、政府規(guī)制”為特征的、私營管理的、儲備積累式的養(yǎng)老保險制度,并使用財政盈余直接兌現(xiàn)了一部分“老人”的養(yǎng)老金權(quán)益。第二種形式是由公共管理儲備積累模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付模式。它出現(xiàn)在一些曾經(jīng)仿效新加坡中央公積金模式的非洲和南亞國家中。例如,印度于1995年將正在實行的以公積金積累形式的養(yǎng)老保險制度,改變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險制度,其原因在于政府管理養(yǎng)老保險基金的過程中出現(xiàn)了嚴重的腐敗行為,從而不得不重新回到現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式。

在上述三類改革路徑中,歐元區(qū)國家基本以調(diào)整性改革為主,改革力度是孱弱的。

二、反思

20世紀70年代中期以來,以歐元區(qū)國家為代表,世界范圍內(nèi)社會保障制度陷入困境乃至出現(xiàn)支付危機。其中涉及到制度層面的問題有三大矛盾:社會保障資源分配的需求與社會籌資能力的矛盾;人口老齡化導致的財富再分配與財富創(chuàng)造之間的矛盾;社會保障功能完備與社會保障機構(gòu)龐大、規(guī)章繁瑣的矛盾。

社會保障是近現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物。任何一個社會在一定時期,經(jīng)濟資源總是一個常數(shù)。在其宏觀資源配置中,為什么沒有把資源全部投到創(chuàng)造經(jīng)濟效率和實現(xiàn)經(jīng)濟增長的領(lǐng)域中去,而將其中相當一部分投向不形成現(xiàn)實生產(chǎn)能力的純消費性的社會保障中去?這可以理解為一種社會選擇的結(jié)果。這種社會選擇基于社會保障在現(xiàn)代社會功能體系中的定位。

社會經(jīng)濟運行有動力系統(tǒng)、穩(wěn)定系統(tǒng)和控制系統(tǒng)。動力系統(tǒng)的載體是市場,通過市場競爭機制創(chuàng)造財富,一個缺乏動力系統(tǒng)的社會,運行基礎(chǔ)脆弱,運行秩序僵硬,天災(zāi)人禍均會導致其解體與崩潰;控制系統(tǒng)的載體是政府,通過宏觀調(diào)控和整合,以實現(xiàn)政令統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會平等、保持社會行為的一致性等;社會穩(wěn)定系統(tǒng)的載體是社會保障制度和累進的所得稅制度,通過收入調(diào)節(jié),緩沖矛盾,消解沖突,隨機調(diào)適,建立起一種類似“安全閥”的裝置,保障社會成員的基本生活需要,使其生理上和心理上均處于安全狀態(tài)。

以上三個系統(tǒng)是動態(tài)均衡的。任何一方的不足或者過度發(fā)展都會使自身功能異化,并且給另外兩方的功能發(fā)揮造成障礙。有鑒于此,社會保障的水平必須“適度”。適度社會保障水平的內(nèi)涵在于強調(diào)其待遇支付標準的“社會適當性”,這種“社會適當性”在同一時期的不同國家或同一國家的不同時期有很大的差異,但是,也有其共性的要求:

1.保護與激勵統(tǒng)一。社會保障水平的確定應(yīng)當立足于以保障公民的基本生存需求為主要目標,在“需求大于供給”這個永恒的現(xiàn)實矛盾中,尋求保護公民的基本生活需求又能夠激勵公民積極勞動的相對均衡。

2.堅持從遠期平衡著眼來測定近期社會保障水平。具體來說,一是要有三個“相適應(yīng)”,即:社會保障水平與生產(chǎn)力水平和各方面的承受能力相適應(yīng);社會保險費的繳納比例要與財政收入狀況、企業(yè)效益水平以及職工個人的經(jīng)濟和心理承受能力相適應(yīng);社會保險金的積累比例要與社會保險機構(gòu)的資金管理水平和營運水平相適應(yīng)。二是社會保障支出的增長速度要有“三個低于”,即:低于經(jīng)濟增長速度、低于勞動生產(chǎn)率增長速度、低于工資增長速度。

3.提高社會保障水平要穩(wěn)中求妥。要采取漸進方式,在變動保障水平之前和之后都要有一個適當?shù)倪^渡和調(diào)適期。例如,美國1935年頒布《社會保障法》到1950年才通過立法確立了養(yǎng)老保險待遇標準,從1950年到1998年的近50年間,此標準先后修改了32次。

4.調(diào)低社會保障待遇標準。必須持慎之又慎的態(tài)度。社會保障待遇,涉及民眾切身利益,社會保障水平本身具有剛性,基線一旦確立,易升不易降,起點過高會處于騎虎難下的境地。

希臘等歐元區(qū)國家的工人罷工此伏彼起,是無視社會保障水平的“適度”性及其約束機制所致:

一是希臘等歐元區(qū)國家的社會保障制度設(shè)計有先天性缺陷,這種以公民權(quán)利為依據(jù)實行的高標準的全民保障,往往導致開支踞高不下,財政負擔沉重;

二是在2008年世界金融危機之后,希臘等歐元區(qū)國家的社會保障制度運行中面臨的諸如人口老化、景氣循環(huán)、生活費指數(shù)提高、金融風險等難以控制的因素相互疊加、相互激發(fā),債務(wù)危機的導火線引發(fā)了社會的危機;

三是希臘等歐元區(qū)國家的社會保障水平較多地受到政治因素的影響。例如,在這些國家的政治格局中,社會保障支付標準的制定是一個復(fù)雜的政治程序,其尺度日益變得復(fù)雜和難以捉摸,有些問題歷來也是各種壓力集團爭相闡述自己立場的領(lǐng)域,導致其調(diào)整機制僵化而遲緩。

三、借鑒

中國是一個人口大國,建立全社會的保障制度壓力巨大。中國社會保障制度改革如何借鑒國際經(jīng)驗并與其本國的國情背景進行對接,是一個需要認真研究的問題。當前。中國在以下方面面臨挑戰(zhàn):

1.人口老齡化。目前,國際社會通常將60歲及以上年齡的人口占總?cè)丝诒戎剡_到10%或65歲及以上年齡的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%的國家和地區(qū)稱為“老年型國家或地區(qū)”。老齡化使得在職勞動者必須贍養(yǎng)日益增多的不再創(chuàng)造經(jīng)濟產(chǎn)出的人,從而對公共開支的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等險種構(gòu)成巨大的資金壓力。在中國,由于預(yù)期壽命的快速增長和生育率的急劇下降,人口老齡化過程將比在發(fā)達國家曾發(fā)生的速度要快得多,需要盡快為其即將到來的老齡化籌資,然而“未富先老”醞釀著巨大的資金缺口,而延長退休年齡又遇到大量人口需要就業(yè)的巨大壓力,并涉及到如何適應(yīng)變化了的家庭結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境等。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略背景下,城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)益和待遇水平的基礎(chǔ)整合及其銜接等,涉及到應(yīng)定位于何種“安全網(wǎng)”式的保障計劃及其保障水平,從而能給盡可能多的人提供基本保障,并有助于培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性勞動力市場。

3.外來沖擊加大。全球化會使金融資源、勞動力資源的流量、流向和流速都發(fā)生巨大的改變。中國加入WTO后、貿(mào)易自由化以及各種形式的貿(mào)易壁壘使產(chǎn)業(yè)之間的競爭加劇。涉及到如何從勞動力要素價格在全國和全世界范圍內(nèi)均等化的角度,使不同要素密集型部門之間、擁有不同要素的人們之間在收入及機會方面的公平與效率相統(tǒng)一。

我國的社會保障制度改革如何推進?我們要借鑒國外的經(jīng)驗,尤其要總結(jié)歐元區(qū)國家債務(wù)危機背后的制度原因及其教訓,以鏡鑒我們自身的問題。具體而言,現(xiàn)階段我們要解決好以下幾個問題:

一要從急需解決而又有能力解決的方面入手,循序漸進地推進改革。鑒于我國是在原來福利型保障方式的基礎(chǔ)上進行的改革,因此,對國家強制舉辦的社會保障項目要堅持低標準起步,把一些“超基本”的部分剔除出去,任何略帶奢侈的制度都無需考慮,把真正該保而未保的項目保起來,并且在實施中做到應(yīng)保盡保。應(yīng)保盡保的前提是“底線公平”,強調(diào)政府和社會必須保障的責任底線。“底線公平”所包含的制度性內(nèi)容有三,最低生活保障;公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療救助;公共基礎(chǔ)教育(義務(wù)教育)。這三項制度能夠以較低的成本明顯地縮小社會不公平的程度。

二要注重改革的長期性和復(fù)雜性。社會保障制度改革范圍廣,時間跨度涉及幾代人。制度一旦確定,就形成了各方面的利益剛性。制度和政策的路徑依賴、自我強化趨勢以及巨大的運行慣性。為此,要有兩個方面的銜接配套:一是社會保障制度改革中長期規(guī)劃與短期計劃的銜接,各項短期政策措施的出臺不能釀成未來的支付危機;二是應(yīng)遵循“先試點、后立法、再推廣”的方針,謀定而后動,特別是要注意對工資基數(shù)、物價水平和基金承受能力等指標的測算。

三要加強社會保障各項目之間及其與相關(guān)體制之間在改革中的協(xié)調(diào)。依據(jù)改革的政治、經(jīng)濟成本最小化原則,使社會保障制度與各相關(guān)制度之間,以及社會保障制度內(nèi)部各項目之間,在改革的聯(lián)動關(guān)系、邏輯順序、臨界速度和依托條件方面銜接配套。例如,界定各相關(guān)部門財權(quán)與事權(quán),合理分工、協(xié)同配合;注意社會保障各項目在覆蓋范圍、籌資比例、待遇計發(fā)辦法等方面的互補和協(xié)調(diào)配合,努力平衡各方利益關(guān)系,尋求相互兼容的結(jié)合點。▲