陽光財政失分在何處

蔣洪

讓權力在陽光下運行是黨和政府反復強調的一個工作目標,預算公開透明已在全社會形成了共識。《政府信息公開條例》的實施已經兩年有余,各級政府在預算公開透明方面也下達了一系列的文件,現在的關鍵在于采取切實行動,將陽光財政的理念落在實處。

前進中的徘徊

自《政府信息公開條例》實施以來,上海財經大學公共政策研究中心就對我國省級財政透明度狀況做了跟蹤調查。2009年首次發布了《中國省級財政透明度評估報告》,并公布了我國大陸三十一個省(直轄市、自治區)評分的排行榜。2010年,該研究團隊繼續對這三十一個省級財政用同樣的方法和同樣的評分標準對它們的財政透明度做了評估,目的在于用定量化的方法來反映我國財政透明度的狀況以及變化趨勢。下表顯示了這項評估的結果,可以得出以下幾點結論:

1.我國2010年的財政透明度在整體上仍處在十分滯后的水平上。盡管評分標準要求很低,但我國省級財政的平均得分仍僅為21.87分,離及格線還有很大的距離。得分最高的省份沒有超過及格線,約三分之一的省份得分在20分以下。

2.與2009年的透明度得分情況相比,從總體上來說只有0.16分的增長,可以說是停滯不前。如果以這樣的速度增長,那么100年也只能增加16分,要超過及格線需要再過300年。從各省分數的分布情況來看,2010年呈現這樣一種趨勢,排名靠前的省份透明度大幅度的下降。2009年前五名的平均得分為37分,而2010年下降為31分,下降幅度超過15%。而排名靠后的省份透明度略有提高,最后五名的平均得分2009年為15分,而2010年為17分。

3. 評估結果表明,各省政府在提高財政透明度方面的實際行動與提出的目標之間存在很大距離。有的地方口號喊得很響,但行動卻非常遲緩,不愿冒尖,但求無過,等待和觀望成為一種常見的心態。這種情況嚴重阻礙了財政透明度的提高。言必信,行必果才能取信于民。眼下最為迫切的是貫徹落實,在提高預算透明度方面采取切實有效的行動。

信息披露的盲點

要了解政府的財政情況,對公共資金的使用進行有效的審查和監督,究竟需要披露哪些信息?從目前的情況來看,哪些財政預算信息還沒有公開或者公開得不夠呢?從上海財經大學公共政策研究中心的調查結果來看,以下方面還有待于改進。

1信息的完整性。

社會公眾委托政府進行管理和使用的所有公共資金都應該納入信息披露的范圍,不能只讓社會看到其中的一部分,而其他部分排除在信息披露范圍之外。這就好比看東西要看到它的整體,不能將一部分遮蓋起來。不能全面地觀察就談不上透明。

社會委托政府管理的資金可以分為三類:一般政府基金、社會保障基金以及經營性的國有資產基金。這三類都是公共資金,應在人大、政協和社會公眾的監督之下運行,需要將有關信息公開。上海財經大學公共政策研究中心的調查提綱根據這三類基金的透明度情況分別作了調查,從調查結果來看,信息的完整性存在嚴重問題,后兩類基金的基本上沒有公開,而前一類也只公開了預算內的部分,相當多的預算外資金尚處在社會監督的視野之外。

上海財經大學公共政策研究中心有關社會保障基金調查的主要信息是養老保險、醫療保險、失業保險以及工傷保險基金的收入、支出、余超、資產、負債、凈資產的匯總信息和分類信息,共有30個信息調查項目。各省都能提供信息的項目只有5個,其他項目的信息基本上不能獲得 。國有企業基金需要了解的信息主要是國有企業的收入、成本、利潤、資產、負債、凈資產。在有關的17個調查項目中,只有1個項目各省都能提供信息,7個項目只有個別省提供,另有9個項目沒有一個省提供任何信息 。

2信息的多維性

財政預算的透明需要提供多維度的信息。這就好比要把一個東西看清楚需要從多個視角來觀察一樣。從財政上來看,有兩個基本的視角。一個是流量信息,也就是公共資金收入和支出的信息,另一個是存量信息,也就是公共資產和負債的信息。這兩類信息結合起來才能構成財政狀況的完整圖像。

我國目前的財政信息披露基本上局限在收支信息上,資產和負債狀況的披露幾乎是個空白,而在一些財政管理比較先進的國家里,定期公布政府資產負債的財務報表和相關統計已是一個基本的信息披露要求。

在上海財經大學公共政策研究中心的財政透明度調查中,有關一般政府基金資產負債信息的調查項目有7個,31個省中只有極個別省提供了部分信息,其余的29個省未提供任何信息 。財政存量信息的披露在我國基本上是個空白。

3基本分類信息

財政透明不僅要求公開預算收支的總量,而且需要讓社會了解這一總量的具體構成,這就需要公開預算的基本分類信息,尤其是預算支出的分類信息。

通常,預算支出可以從三個方面來進行分類。一是按支出的功能進行分類,例如行政、國防、教育、環境、等等,反映公共資金在各種用途之間的配置情況。二是按支出的性質進行的分類,例如工資、獎金、公務費、業務費、轉移支付、設備購置和基建等等,反映支出所購買的商品或服務的性質以及支付的對象。三是按部門分類,反映支出在各部門之間的配置情況。這三種分類是財政管理的基本分類信息,也是各國預算報告的基本信息。

我國財政在分類信息的披露上存在的問題是忽視了第二和第三種分類信息的披露,向社會公布的通常只有按功能分類的支出信息。從上海財經大學公共政策研究中心的調查情況來看,按功能分類的支出信息31個省全都公布了,但是按部門分類的支出數只有1個省提供了信息,而按經濟性質分類的支出數額所調查的31個省沒有一個提供任何信息 ,從而使得我國財政預算的基本分類信息嚴重缺失。

4 信息的具體性

總分類信息只是為人們了解政府預算提供了一個框架,要有效審查和監督公共資金的分配和使用單依靠總分類信息是不夠的,還需要許多具體信息,這種信息需要通過部門預算以及組成部門的各單位預算中去獲得。

然而在我國,部門和單位層面信息披露存在的問題更為嚴重。上海財經大學公共政策研究中心2010年的研究報告對部門單位層面的透明度進行了專項調查,調查對象包括31個省的人大、政協、政府,衛生、交通、財政、教育、環保、地稅、國稅、工商等十一個部門機關,共341個單位。結果表明,按省份進行統計,得分最高的省為16.57分(滿分為100分),最低的省為0分,平均得分不足5分。按部門來統計,得分最高的部門為7.21分,最低的部門只有0.12分 。

調查結果顯示透明度極低的一個重要原因是很多機構對信息公開申請持非常消極的態度。在341個被調查單位中,只有18個單位提供了一些信息,僅占被調查單位總數的5.3%。

普遍存在的問題是,在部門或單位預算的某些大分類,例如基本支出與項目支出,基本支出中的人員支出與公用支出,還能獲得一些信息,但在更為具體的層面上,例如公用支出中的差旅、接待、購置等具體項目的信息基本上不能獲得。

另一個突出的問題是項目支出的信息披露尤其薄弱。由于項目支出在目前部門和單位預算中占相當大的比重,這一支出的信息披露在預算公開中的占有重要地位。但目前有關項目信息除了項目支出總額之外就很難了解到更多的信息。

難在哪里?

提高財政透明度的難點究竟在哪里?

有人認為,要披露財政信息需要收集、登記、整理信息,目前這方面的工作還比較薄弱,給提高財政透明度帶來了一定的困難。這是一個問題,但不是真正的難點。雖然有些信息收集整理工作做得還不夠,還難以提供,但已有的信息應該不存在這樣的問題。只要這些信息能夠充分披露就足以使我國預算透明度邁進一大步。

有人認為,要將已有的財政預算信息向社會公開會增加很多管理成本。如果沒有電腦和網絡,這個問題的確會存在。但是在這個信息化的時代,辦公已經在很大程度上電腦化了,信息公開需要做的只是將現成的信息放在網上,不需要再投入多大的人力和物力。既然萬事俱備,

還欠什么呢?從調查所反映的情況來看,難點有以下幾個方面。

1.相關法律。

盡管《政府信息公開條例》規定政府信息要公開,但這個條例受制于《保密法》。我國《保密法》規定國家秘密包括“國民經濟和社會發展中的秘密事項”,同時又規定“國家秘密及其密級的具體范圍,有國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定”。根據《保密法》制定的有關保密條例中將各級政府的財政收入、財政支出、預算、決算等都納入了國家秘密的范圍。

這種情況使得很多從事財政預算工作的實際工作者想公開也不能公開或者不敢公開財政預算信息。由于法律上規定得過于寬泛,很多可以公開、應該公開的財政預算信息都被作為“國家秘密”。在上海財經大學公共政策研究中心的調查中,“國家秘密”是不提供信息的最常見的理由。解決這一問題需要在法律上對“國家秘密”更加明確的界定。

2.既得利益。

信息公開之所有困難還另有原因。對于不涉及國家秘密,可以公開、而且一些先進的地方和單位已經公開的信息,有些人還是不愿公開。在這種情況下,“國家秘密”就成了一種借口,不公開的原因就需要從其他方面來考慮。

政府信息公開,尤其是財政信息公開會影響到一些人的既得利益。信息公開了,決策不能隨心所欲,權力就會受到約束。從公共財政中謀取好處的行為,例如公款吃喝、公款旅游、公車私用,就會受到社會的監督,被制止或者得到應有的懲罰。信息公開就意味著一些人,尤其是處在權力地位上的人,要放棄既得的權力和利益,這是預算公開變得非常敏感、阻力大的一個重要原因。

敢為人先

在預算公開方面,一些地方已經做出了很好的榜樣。

河南省焦作市是我國地方財政信息公開的先行者。十年前就開始了預算公開的嘗試。上海財經大學公共政策研究中心對焦作市的預算公開進行了實地考察,并且按照統一的調查提綱和評分標準對焦作市的財政透明度進行了評估,結果為78分(滿分為100分),大幅度高于全國的平均水平21.87分。對焦作市部門預算透明度的評估得分為80分 ,而31個省的同口徑成績平均不到5分。可見,焦作市的財政透明度在全國處在遙遙領先。

廣州市在財政信息公開方面也是全國的一個表率。他們將114個部門的預算全部放在網上,引起社會極大的關注。每一個部門不僅公布了收入預算總表,支出預算總表和收支預算總表,而且還公布的部門的基本情況,包括所屬單位,人員構成,支出執行標準。特別是在項目預算中將每一個具體項目都展現出來,起到了很好的示范作用。

四川省巴中市巴州區白廟鄉的事跡引起了社會的廣泛關注,被稱為“全國第一全裸的鄉政府”,他們將鄉政府的每一筆支出,從差旅、餐飲到1.5元的信紙費都進行公示,在預算信息的細化方面發揮到了極致,獲得了社會公眾的高度評價。

這些地方在財政信息公開方面已經率先做出了實際行動,讓人們看到了這些改革者的勇氣和向人民負責的精神,同時也引人思考。為什么在一些地方能夠達到的財政透明度在其他地方卻無法達到?

為什么一些地方用改革的行動開拓了信息公開的疆界,證明了財政信息公開的合理性和合法性,而另一些地方卻依然畏首畏尾,甚至很不情愿呢?現在大家都在說“讓權力在陽光下運行”,誰是真心實意的?必須要用行動才能給出答案。

(作者系全國政協委員、上海財經大學教授)