加快發展保健食品工業，努力提高國民營養健康水平

■國家發改委產業協調司副司長 賀燕麗

加快發展保健食品工業，努力提高國民營養健康水平

■國家發改委產業協調司副司長 賀燕麗

保健食品、功能食品是指調節人體生理功能、適宜特定人群食用、不以治療疾病為目的的一類食品。這類食品強調的是食品的第三種功能即調節人體生理活動的功能。在我國，保健食品和功能食品屬于同一概念，并以一套標準和法規予以管理。

發展保健食品的重要意義

保健、營養、安全是21世紀食品工業的發展方向，加快我國保健食品工業的發展，是對傳統文化的繼承和發揚，也是提升我國保健食品工業整體發展水平的重要戰略途徑。

發展保健食品是我國消費市場的迫切需求

我國在進入80年代以后，人民的生活水平有了較大提高，人們在解決了溫飽問題之后，生活的質量和健康就成為新的需求。同時，生活水平的提高、大量高質量營養素的攝入、營養過剩而引起的富貴病（如糖尿病、冠心病與癌癥等）、成人病及老年病已逐漸成為我國人民的主要疾病。但是據估計，目前我國適合中老年人、青少年、癌癥、肝炎病人的第一代保健品只有1%左右。因此，提高保健食品科技發展水平，促進保健食品工業發展已經成為當前我國消費市場的迫切需求。

發展保健食品是解決新世紀我國面臨的健康問題的重要途徑

中國作為全球最大的發展中國家，經過60年特別是改革開放30年的發展，已經進入全面建設小康階段。由于各地區生產力水平發展的不平衡性，營養缺乏、營養失衡、營養過剩所造成的營養性疾病并存，在整個疾病譜中所占比重越來越大，并且各種營養性疾病的發病年齡都在提前，正在出現一種由高收入居民向中、低收入居民轉移的發展趨勢，以致成為目前影響我國城鄉居民健康的主要危害因素。根據我國2004年發布的《中國居民營養和健康現狀》調查和相關研究報告分析，與10年前、20年前的調查數據相比，雖然大部分公眾的熱量、脂肪攝入已達標甚至超量，但各種人體必需的維生素、礦物質、膳食纖維等營養素的缺乏狀況并沒有明顯好轉，有的甚至情況更加嚴重。進入21世紀，我國面臨人口基數大、營養缺乏與營養結構失衡并存、疾病譜較廣、發展中國家與發達國家的疾病譜并存；步入老齡化社會，老年保健和老年病的問題日趨嚴重；現代化進程加快導致的社會心理壓力加大，身心疾患激增。目前，國際社會已形成共識：膳食、營養因素的干預可以有效預防慢性非傳染性疾病，2001年WHO/FAO提出用膳食方法糾正高血壓。因此，發展保健食品，從膳食營養出發提高城鄉居民的健康水平是非常必要，也是非常有效的途徑。

發展保健食品工業是降低醫療費用的重要手段

改革開放以來，我國職工工資提高了10～20倍，但與此同時醫藥費卻上漲了100多倍，醫療費在總支出中的比重過大已成為導致貧困家庭的重要原因。保健食品工業的發展，無疑將使“預防為主”的理念得到深入貫徹，從根本上降低疾病的發生率，從而控制國家和居民用于疾病發生后的治療費用。因此，發展保健食品工業對于提高人民身體健康水平，節約醫療費開支具有重要作用。

我國保健食品行業的發展現狀

隨著社會經濟的發展和人民消費需求的提升，保健食品行業經過十幾年的發展已呈現出逐漸從醫藥、食品行業分離出來的趨勢，開始形成有其自身特點和發展規律的獨特產業。特別是中國的保健食品工業從無到有、從小到大，其發展速度和取得的成績令世人矚目。雖然幾經起落，仍涌現出了一些知名品牌和知名企業，不但為我國經濟的發展和人民健康水平的提高做出了貢獻，而且領引了世界保健食品的發展潮流。

保健食品在我國已逐漸發展成為食品工業的重要組成部分，但其發展仍缺乏核心競爭力

據中國保健協會不完全統計，2007年在生產的保健食品約2000～3000個，全行業從業人員約300多萬人，有約1500家生產企業獲得了GMP認證。到2008年產值約為800億元，雖然在整個食品工業上萬億的產值中保健食品所占的份量并不大，但近幾年呈現出穩步增長的態勢和良好的發展勢頭，表明這個行業具有的巨大潛力。同時，我國也已成為世界保健食品工業中重要的原料供應國。截止到2008年，衛生部和國家食品藥品監督管理局先后批準國內外保健食品9664個，其中國產保健食品9097個，占93.2%。此外，每年還出口原料約20億美元，再加上營養素補充劑80～100億元，保健食品工業規模約為1000億元。

但是，與保健食品快速發展的需求相比，我國保健食品工業的發展仍缺乏核心競爭力。

一是保健食品生產企業數量擴張快，但規模化程度相對較低。目前，保健食品企業投資總額在1億元以上的大型企業僅占1.45%，投資在5000萬元以上的中型企業占38%，投資在100萬元以下10萬元以上的小型企業比例高達41.39%，投資不足10萬元的作坊式企業占12.5%.這表明，我國保健食品的中小企業占絕大多數，大規模的企業較少，規模化經營程度低，競爭力不強。

二是科研投入少，產品創新能力弱。企業的科技投入不足，全年科研項目的經費支出僅占銷售收入的1.55%，由此導致我國僅一成以上的保健食品企業有自主專利。

保健食品工業的法律法規不斷推進，但立法工作仍需健全完善

科學技術評價和管理法規是保健食品功能聲稱工作的重要組成部分。我國保健產業始于20世紀80年代，產業的發展過程跌宕起伏。為了加強保健食品的管理，1995年通過的《中華人民共和國食品衛生法》確立了保健食品的法律地位，以后相繼制訂了《保健食品管理辦法》、《保健食品通用標準》、《保健食品良好生產規范》、《保健食品檢驗與評價技術規范》、《保健食品注冊管理辦法》等規范和法規。到目前為止，我國先后出臺與保健食品相關的法律法規120多部，使保健食品的準入、生產、管理等各環節得到了初步規范。2009年《食品安全法》及其實施條例進一步明確了食品藥品監督管理部門對保健食品實行嚴格監管。

但是，與嚴厲打擊保健食品違法生產銷售行為的要求相比，保健食品法律法規仍需進一步健全?，F在關于保健食品的法規政出多門，缺乏監管力度，加之從2003年起，我國取消了所有的藥“健”字號批準文號，保健食品被劃分為藥品或者食品，相關法律法規卻沒有進行同步調整，這就造成了保健食品概念模糊，沒有形成完整的保健食品監管法律體系。目前《食品安全法》及其實施條例僅明確了食品藥品監督管理部門對保健食品實施嚴格監管，對保健食品品種管理、生產流通環節的監管卻沒有明確規定，《保健食品監督管理條例》尚未出臺，因此影響了保健食品生產經營和監管工作的開展。

我們感到特別是對以下這些違法行為的打擊，需要更加強有力的法律武器：一是非法添加違禁物品情況時有發生；二是個別企業違規生產，存在安全隱患；三是非法經營保健食品屢禁不止，這些產品有的盜用保健食品批準文號，有的冒用保健品標志，有的將普通食品當作保健食品進行宣傳等；四是保健食品虛假夸大宣傳嚴重，這種情況必將誤導消費者，擾亂保健食品市場秩序。

保健食品科學理論體系不斷發展，但自主創新能力亟待提高

我國的保健和預防醫學有著悠久的歷史，同時也是中草藥的發源地。以2003～2005年注冊產品為例，中藥材原料209種，使用頻次占全部原料使用頻次總和的58%；普通食品原料212種，占全部原料使用頻次總和的20.08%；營養物質原料99種，占全部原料使用頻次總和的17.28%。我國應用營養素和植物提取物共260余種，為世界保健食品的理論發展和產業化作出了貢獻。

但是，我國保健食品工業受科技能力和裝備水平等方面的約束，初加工產品居多，精深加工產品較少，新開發的綜合利用產品不多，保健食品工業自身的國標和行標相對較低。另外加工裝備制造業產品穩定性、可靠性和安全性較低，成套性差；不少高技術含量和高附加值產品主要依賴進口；定向分離與物性修飾、非熱殺菌、多級濃縮干燥等食品工業技術，以及連續凍干設備、超低溫單體冷凍設備等一批關鍵重大技術與大型成套裝備亟待突破。因此，提高自主創新能力是發展我國保健食品工業的根本出路。

保健食品工業今后發展的幾點考慮

在現階段我國經濟社會特定的發展背景下，針對保健食品快速發展的需求和產業現狀存在的問題，我們今后要抓好以下幾方面工作：

思路上要進一步加強宏觀規劃

為提高我國食品工業整體水平和國際競爭力，確保食品工業更好地適應新時期經濟社會發展和食品消費結構變化的要求，發改委已組織有關部門和單位的專家開展全國食品工業“十二五”發展戰略課題研究，擬在課題研究的基礎上編制“全國食品工業‘十二五’發展規劃綱要”。通過進一步加強保健食品宏觀規劃和相關產業政策的制定，進行前瞻性、戰略性和全局性的設計和部署，強化宏觀指導和引導，確保我國保健食品工業的健康發展。目前我們2005年版產業指導目錄已經過去5年，我們正在制定2010年版產業指導目錄，屆時將對食品工業的鼓勵類、限制類和淘汰類進行重新界定。

進一步增強保健食品的創新能力和核心競爭力

一是要進一步優化產業組織結構。通過跨國、跨區域、跨行業、跨所有制的資源整合，通過聯合、兼并、收購等資本運作方式，實現“強強聯合”、“強弱聯合”，打造一批資本結構多元化、產品科技含量高、市場競爭力強的骨干企業，提高產業的競爭力。

二是要提高科技支撐，促進自主創新。跟蹤國際營養與保健食品技術與產業發展前沿，推進科技創新和技術進步，增強保健食品工業自主創新和引進吸收消化再創新的能力，提高保健食品產業的科技含量。

進一步健全法規建設，完善保健食品標準體系和鑒別鑒偽能力

當前，一方面是人民群眾保健養生意識的提高和對保健食品需求的增強，另一方面還存在著保健食品市場不規范的問題。因此，一是應盡快出臺《保健食品監督管理條例》；二是要執行《食品安全法》中有關保健食品的法規細則；三是進一步理順各部門關于保健食品的有關規定，制定出全方位和相互配套的支持政策。

要按照《中華人民共和國食品安全法》的要求，加強營養與保健食品功效成份的檢測和評價技術的研究，建立健全營養與保健食品的功能評價、安全評價、檢測方法等方面的標準體系，完善國家食品安全標準體系，統一、規范的營養與保健食品認證認可體系，營養與保健食品的安全檢測和監控體系。在加強部門協調的基礎上，實現“從田間到餐桌”的全過程無縫隙對接，保證營養與保健食品的安全有效。

完善準入制度和監管措施，建立保健食品行業信用評價體系

保健食品工業是80年代以后才發展起來的，現在尚處于幼稚期。由于產品的特殊性（不像普通食品是生活的必需品，也不能像藥品那樣可以宣傳治療作用），因此出現了一些前面所說的夸大宣傳方面的問題。這種情況在很多國家或多或少都存在，但是在中國表現的更為突出。

基于保健食品工業的這一特點，需要重新審視保健食品的準入制度和監管措施，以保證食用安全、鼓勵創新研發、提高產品質量、保護知識產權為目標，對目前的審批制度進行適當的、合理的改革，強化政府的監管責任，建立政府保健食品信息平臺和產品上市后評估制度；推動行業誠信建設，建立保健食品行業信用評價體系；明確企業的責任。

重點開發以食品為載體的具有中國文化與資源優勢的產品

保健食品的核心詞是食品，不能喪失食品的本質，臺灣這類產品占整體保健食品認證的60%，而中國大陸僅占0.8%。因此，以食品為載體的產品應成為今后保健食品開發的一個主流。從目前來看我國雖然有了一些發展，但是這類保健產品還不多。我國有12800多種藥用植物資源，但允許用于保健食品的僅有201種，其中“既是食品又是藥品”的也只有87種，凡名單以外的原料要作為“食品新資源”或“保健食品新原料”對待。然而，中草藥是我國特有的天然資源，是開發具有中國特色保健食品的好材料。由于我們的基礎研究不夠、加工工藝落后，研究水平已遠遠落后于發達國家。這是一個很有發展潛力、應奮起直追的領域，需要進一步研究它的安全性和功效性，以開發出新型的具有中國特色的保健食品。

當前，全球已進入空前的創新密集和產業振興時代，優化升級傳統產業和催生戰略性新興產業將成為經濟社會發展的主導力量。保健食品是實現農產品大幅增值的新的經濟增長點，是一項具有發展潛力的新興產業，也是我國具有一定基礎、一定優勢、一定競爭力的產業。

我相信，通過政府、企業和全社會的共同努力，我國保健食品工業一定能夠得到持續、健康、科學、快速的發展，我國保健食品的整體水平一定會得到顯著提升，從而使我國公眾健康持續全面地改善與提高。