美國治理地方保護主義的立法和舉措

張 明

摘要:美國地方保護主義由來已久。最初構成美國的13個殖民地,是在不同時間、不同地點,由不同的團體、業(yè)主或代理人分別建立的,因而它們自成體系、互不相屬。為了解決矛盾、促進合作,各州之間首先進行自我協(xié)調。這種協(xié)調通常是通過簽訂具有約束性的雙邊和多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議來實現(xiàn)的。美國在克服地方保護主義上的經驗教訓對中國很有啟發(fā)意義。

關鍵詞:美國;地方保護主義;立法;舉措

中圖分類號:D927 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)29-0153-02

幾乎所有的地方政府,不論是經濟發(fā)達國家的還是發(fā)展中國家的,都存在保護地方經濟的動機。這是由于地方政府的運行依賴于當地的稅收,另外,就業(yè)情況也直接關系到政治家的選票及社會穩(wěn)定。為了保證稅收基礎和確保地方就業(yè)率,地方政府可以構建各種貿易壁壘以保護地方行業(yè)免于外部的競爭。

一、歷史回顧

諾斯(1999)在他的《西方世界的興起》一書中認為,由于市場分割和管制,使法國和西班牙兩個大國走向衰落。在這兩個國家,君主制逐漸奪取了代議制機構的權利,發(fā)展了一套稅收制度和標準。這套稅收制度提高了地方性和地區(qū)性的壟斷,抑制了創(chuàng)新和要素的流動,導致生產性經濟活動在法國相對下降和在西班牙絕對下降。

美國也不例外。

構成美國的最初13個殖民地,是在不同時間、不同地點,由不同的團體、業(yè)主或代理人分別建立的,因而它們自成體系、互不相屬。建國之前及以后相當長一段時間內,各個地區(qū)與歐洲和加勒比海地區(qū)西印度群島的貿易聯(lián)系仍然頻繁,但彼此間——尤其是南方和北方之間的——經濟聯(lián)系則非常微弱,區(qū)際交易極不發(fā)達。有研究顯示,獨立前夕,在地理上分為四大塊的北美 13個殖民地之間的貿易,占其對外貿易的比重平均不到15%,即85%以上屬于海外貿易。

美國在南北戰(zhàn)爭以后,各州之間的經濟聯(lián)系逐步加深,貿易利益沖突也不斷加劇,各州為了維護自己的利益,也紛紛筑起貿易壁壘。某些州政府訂出一些巧妙的方法來刁難來自本州以外的商販,如故意訂出一些有關等級和標簽的規(guī)定,或制定一些為其他州不易達到的檢驗標準和規(guī)格等,以幫助本州的生產者。在20世紀二三十年代汽車運輸大發(fā)展的時候,許多州制定通過本州公路的卡車載重和尺寸標準,筑起運輸壁壘,阻塞了原本暢通的公路交通,增加了汽車運輸的成本,等等。

美國先有獨立的各州,后有統(tǒng)一的聯(lián)邦這一獨特的建國史使各州擁有廣泛的權力,特別是各州擁有相對獨立的立法和司法權力,上述種種行為都是以州立法機關頒布法令的形式出現(xiàn),具有法律依據。比如紐約州為了保護本州牛奶生產商的生產和銷售,曾頒布 《牛奶控制法》,以限制其它州的競爭。某些州還鉆法律空子,以憲法第21條修正案(1933)中“禁止違反當地法律,為發(fā)貨或使用而運送或輸入致醉的酒類”的規(guī)定為楔子,制定法律對外地的酒類征收更高的營業(yè)稅,對外地來的制造商頒發(fā)特別許可證等,其目的在于協(xié)助當地釀酒商、蒸酒商或農民。這些措施常常引起報復,直發(fā)展到一個州對另一個州進行攻擊,如此等等。

二、完善立法

在美國,地方保護主義由來已久。在美國獨立初期,不少州法院存在“歧視外地當事人”現(xiàn)象。所以,美國《憲法》在1789年通過之時便明文規(guī)定,要設立一個特別法院,專門審理涉及來自不同州的訴訟當事人案件,以便中立審判。《憲法》還明確要求,必須由聯(lián)邦政府負責監(jiān)督管理跨州的商貿關系,各州不允許干涉、破壞。為了解決矛盾,促進合作,各州之間首先進行自我協(xié)調。這種協(xié)調通常是通過簽訂具有約束性的雙邊和多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議來實現(xiàn),各州所簽契約受美國法律保護,具有法律效應。相應各州之間可以形成一種正式和穩(wěn)定的州際合作。契約的內容涉及州際商品貿易的互惠條款,一些大型州際項目的建設與管理(如跨州大橋、隧道、水利工程等),以及具有超越本州利益的項目建設。如馬薩諸塞州和新罕布什爾州通過協(xié)議聯(lián)系成立了梅爾馬克峽谷水控制委員會,負責在新罕布什爾州內建設一項抗洪工程,該州由此而損失的稅收收入則由馬薩諸塞州給予補償 。另一方面,建立各種形式的州際合作組織與機構,頻繁地活動于各州之間,建立彼此的聯(lián)系,增加信任,對于未雨綢繆,化解矛盾,促進州際合作也起到了十分重要的作用。

由于各州不平衡,在實行州際自行協(xié)調時難免出現(xiàn)不公正,這時需要求助于聯(lián)邦法律的規(guī)制。美國憲法授予國會在處理州際關系中具有優(yōu)先權,國會可以超越各州彼此對立和矛盾的法令,制定全國統(tǒng)一法律,規(guī)范市場。美國通過構建,從立法到司法層次來著力打破地方保護主義,其中一個典型案例就是1824年“吉本斯訴奧格登案”,引起了打破地方保護主義的州際貿易法的修訂。

這宗案件起因于1808年紐約州授權汽船的投資商和發(fā)明者利文斯頓和富爾頓在紐約州水域的30年的汽船經營特許權。其他州則進行報復性的仿效,汽船航運壟斷在沿海和沿河(密西西比)各州形成敵對氣愾,各州各自為政、相互報復,不允許其他州的船只進入本州。奧格登買斷了其中一條航線的壟斷經營權,而吉本斯因也經營這條航道的的航運業(yè)務而違反奧格登的特許權,被判敗訴,吉本斯最后向聯(lián)邦最高法院起訴。這一問題牽涉到聯(lián)邦與各州共同擁有主權這一至關重要的問題上來。判決結果是憲法只授予國會管理州際貿易的權力,從此水域開放,航線增多,航運業(yè)繁榮。

這一判例①的深遠意義在于,任何看來會妨礙州際交通和貨物自由流通的地方法律法規(guī)都會被判定違法,地方再也無法為了自己的局部利益而犧牲國家的前途。州際貿易條款成為聯(lián)邦政府最大的權力來源。隨后美國1887年通過的《州際商業(yè)法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對美國統(tǒng)一自由市場的形成起到了極為關鍵的作用。

美國聯(lián)邦憲法作為一個經濟憲章,它規(guī)定整個國家——從緬因州到佐治亞州,從大西洋到密西西比河谷——是一個共同市場,對各州之間的貿易不得課取關稅或捐稅(第1章第9條)。憲法規(guī)定,“在整個美國,所有關稅、流入稅、國內貨物稅必須是統(tǒng)一的”(第1章第8條)。國會制定稅率時,不能對某些州采取區(qū)別稅率,包括歧視性稅率和優(yōu)惠稅率,全國實行統(tǒng)一稅制和稅率。“對于自各州輸出之貨物,不得課稅。”“對開往某州或從某州開出的商船,不得強令在他州報關、辦出港手續(xù)或納稅”。這也就是原產地規(guī)則(the rule of origin),即在國家任何一個地區(qū)合法生產的產品在國家各地的銷售都自動地具有合法性,任何對不同地區(qū)生產的產品進行差別待遇都是非法的。

三、現(xiàn)實舉措

僅有完善的立法并不夠,因為地方政府受地方利益驅動,自然都會偏向本地區(qū)的生產者和消費者,所以不能指望地方政府(包括司法)自我約束。為了防止有法不依,保證憲法原則能夠得到有效貫徹,美國專門建立了“州際貿易管理委員會”,設計了雙層(two-tier)司法體系。在地方層面,除存在各州司法體系外,還有獨立于各州的由聯(lián)邦財政支持的聯(lián)邦司法體系。聯(lián)邦司法體系從下至上包括地區(qū)法院、巡回法院(或稱上訴法院)和最高法院。所有聯(lián)邦法官均由總統(tǒng)直接任命,完全不受州政府的影響。凡屬跨州性貿易糾紛,都由聯(lián)邦司法體系進行仲裁,從而從制度設計上保證了跨州貿易司法的公正性和有效性。這從一個方面說明了,一個現(xiàn)代市場經濟是不會自然形成和自我維持的,而在一個大國內要建立統(tǒng)一的大市場,司法制度的組織安排十分重要。

更多的時候,美國是依靠司法來制止地方保護主義的。首先,可以通過法官的憲法審查來實現(xiàn)。美國哈佛大學法學院戴維·巴倫教授說,對于《憲法》賦予聯(lián)邦政府管理不同州之間的商貿活動的權力,法官們除了字面解釋外,還會這樣理解:對州來說,除非立法賦予它這種權力,否則不允許它干涉州際之間的商務活動。“實際上,一旦地方政府想去管理本轄區(qū)內市場的事務,你都可以說它影響到了其他的州,因為任何一個政府里所有的事務都可以跨境流動,都會影響到其他地方。”

其次,美國法院還對政府與市場的幾種互動模式予以審查。在管理和服務方面,如果政府明顯區(qū)別對待不同主體,大多數情況下可以說是違法的,還有些政府規(guī)章可能不區(qū)分外地和本地,但如果實際上違反了全國統(tǒng)一大市場,也是違法的;在稅收方面,如果一個地方政府區(qū)別對待本地和外地的商品,課以不同稅率,肯定違法,但也有例外,因為有時稅率應該和該市場主體在本地區(qū)的商務活動程度、本地政府的成本支出成比例。

金融危機期間,美國國會議員中也有人喊出了“買美國貨”的口號,但美國各州之間并沒有開始摩擦,沒有出現(xiàn)地方保護主義。因為美國各州之間,州與聯(lián)邦政府之間一旦在商業(yè)條款方面爭執(zhí)不下,都由美國聯(lián)邦法院來調整。美國聯(lián)邦法院的所有法官均由總統(tǒng)提名,再由國會批準。聯(lián)邦法官是終生制,其薪酬也由聯(lián)邦政府支付,且只有美國國會有權罷免聯(lián)邦法官。總統(tǒng)都奈何不了聯(lián)邦法官,更何況各州州長。負責協(xié)調地方保護主義問題的機構只有最高法院。另外,美國發(fā)達的市場機制,四通八達的交通系統(tǒng),以及完善的國家銀行系統(tǒng),將各州各地區(qū)聯(lián)結起來,共同保證了統(tǒng)一大市場的形成。美國在克服地方保護主義上的經驗教訓對中國很有啟發(fā)意義。

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