解放生產力：廣播電視政策改革的歷程和方向

□ 杜志紅

“政策”即政治上的決策，是一個國家和政黨為達到一定的政治、經濟目的而采取的策略和手段，雖然一般以“文件”“通知”“規定”“決定”“意見”等形式發布，但在我國特殊的行政體系中，卻往往帶有全局性、權威性和強制性。因此，政策制定往往具有塑造行業結構和管理體制的能量和效力。新中國成立60年來，我國的廣播電視業就是經過不同時期的政策制定，塑造了具有中國特色的廣播電視行業結構和管理體制，而政策的每一次調整又導致了管理體制的改革和行業的發展變化。因此考察廣播電視政策變化的歷程，可以清晰地發現我國廣播電視管理體制改革的軌跡和動力，并在此基礎上瞻望今后廣播電視政策改革和體制變化的發展方向和努力目標。

60年廣播電視政策變革的實質：對生產力的適應與解放

縱觀新中國60年廣播電視政策的變化歷程，每一次政策的確立都是為了適應當時的社會生產力和廣播電視生產力的需求。由政策塑造的“廣電體制是在不斷的調整、改革中得到完善的。每一時期的管理體制都與特定的廣電生產力相適應。”①

新中國成立前后，廣播電視政策堅持以縱向的自上而下的管理結構為主，這是與新中國成立前后的國情和計劃經濟體制所要求的生產力水平相適應的。新的人民政權需要鞏固，國家需要通過強有力的管控，以防止國內外敵對勢力的廣播滲透和顛覆性宣傳；計劃經濟需要自上而下的行政命令作保證，以確保國民經濟能夠順利暢通；國家在一窮二白的基礎上搞建設，以農業為主，工業化程度非常低，產品短缺，需要國家統一進行生產調動和分配。

“四級辦”政策的出臺，雖然仍然是以政府為主導辦廣播電視，卻是中央政府向地方政府的一種 “放權”行為。由于廣播電視事業的迅猛發展，規模不斷擴大，以條條為主的管理顯然力不從心，便逐漸改為“條塊結合，以塊為主”的管理模式。這種政策導向與改革開放初期總的指導思想保持了一致。農村聯產承包責任制，是國家、集體向農民個體的放權，國有企業改革的實質是擴大企業自主權，是政府向企業的放權。

“事業單位企業化經營”則是政府對媒體權利的進一步下放，這種放權使媒體作為市場信息平臺的功能得到解放，在黨和政府喉舌的政治角色之外，獲得了商業信息媒介的經濟角色，產生了做大做強的利益沖動和承擔更大社會責任的自我期許。廣播電視的產業屬性進一步得到明確，而集團化發展的嘗試與反思，也開始讓廣播電視媒體感受到來自原有事業屬性的種種束縛。

現行廣播電視政策對生產力的不適應癥

一是“事業單位、企業化經營”的悖論。一些學者認為，在現有事業單位屬性下的廣播電視媒體，其集團化是一種行政化的行為，而非市場化的行為，并未能帶來按照市場法則進行的資源配置和結構安排。由于事業單位沒有完整的法人財產權，很難獨立行使權利，獨立承擔義務和責任。換句話說，我國的媒體雖然被推向了市場，但卻不是獨立的市場主體，因而當這種“事業單位企業化管理”體制，在一定時期內彌補了國家對廣播電視財政撥款的不足，改善了廣播電視的自身條件之后，如今卻變成了制約廣播電視產業化發展的“瓶頸性因素”。②同時，由于媒體不是獨立的市場主體，依然生活在各級黨委和政府的“庇護”下，“享受著國家財政和信譽的雙重擔保”，③既無需擔心市場的優勝劣汰規律傷及自己，又無需為建立自己的長久信譽而恪守職業道德。同時，黨和政府喉舌的角色規定，收入過分依賴廣告，又使媒體對政治權力和廣告商形成雙重畏懼和依賴，而這正是廣播電視媒體種種道德缺失以及亂相的根源。

二是廣播電視體制中的行政性壟斷對廣播電視生產力的束縛。廣播電視媒體的事業性質，使其有行政級別之分、地域之分，又與其它資本之間形成行業壁壘。行政級別的存在使媒體不能成為平等的市場競爭主體。比如，央視的一家獨大和壟斷就不是市場競爭的結果，而是來自于行政級別的安排和保護，這使得央視基本上沒有來自于內地電視媒體的壓力。歷史的經驗已經證明，源于行政安排導致的壟斷，其結果只能是壟斷者的不思進取。更重要的是，行政級別和地域壁壘的存在，還使地方媒體既無生死的擔憂，也無“做大”的可能。比如西部地區的媒體即使在收入和效益上與東部地區的媒體差異再大，也不會被東部媒體所兼并或重組，因為有當地政府的財政擔保和行政庇護。而中東部的地市臺即使收入再高，節目辦得再好，也只能在當地的小圈子內“折騰”，不可能獲得與央視或省級媒體相提并論的發展空間。

媒介融合趨勢下廣播電視政策變革的方向

走過了60年的歷程，今天的廣播電視政策面臨的是一個全新的媒介大融合的年代，從某種程度上是遭遇到了前所未有的逆境。然而，“逆境是政策制定的一個普遍條件，政策總是在面對挑戰時誕生，以此促進政策的改進”④。只有認識到廣播電視政策對于生產力的不適應癥，才能制定新的政策，以更好發展廣播電視生產力。

首先，廣播電視媒體進行“事企分離”，身份由事業單位轉為真正意義上的企業法人，建立符合現代企業制度的中國傳媒體制。一方面，制度決定長期的社會經濟績效，而企業的效率來自于它的制度效率和經營效率。制度效率往往比經營效率更為基本。國際傳媒大鱷相對于我們更本質的優勢“不在于龐大的規模和雄厚的資本，而在于它們的現代企業制度模式的優勢。”⑤市場經濟必須有健全的道德相配合，而健全的道德首先要求確認產權在道義上的合法性。對產權的保護是激勵人們以此為基礎進行全面發展，進行創造性努力，從而推進社會經濟發展的根本途徑。

其次，制定新的廣播電視宏觀政策，突破地域、行政、行業壁壘。既然承認廣電業是一種產業，那么，不斷發展和壯大生產力，追求規模效益和邊際效益就自然是其“題中應有之義”。因此，突破地域、行政和行業壁壘是產業發展邏輯的必然趨勢。不突破這些壁壘，廣播電視就形不成真正的市場；沒有真正的市場，也就沒有真正的市場競爭和優勝劣汰，自然也就談不上中國廣播電視產業的做強做大和滿足人民日益增長的精神文化需求。

有學者指出，目前我國的廣播電視政策往往“政出多門”，各種政策或規則的出臺不是出于傳媒體制安排的理性選擇，而是多方利益集團短期利益博弈的結果。“對掌握改革主導權的社會權勢集團而言，尋求的是能使自身利益最大化而不是使整個社會利益最大化的制度均衡。”⑥廣播電視產業集團化是廣電產業做強做大的必然選擇，但是由于廣電管理部門只是把廣電集團化的步伐限制在事業性質的框架之內，使得看似熱鬧的廣電集團化只不過是換湯不換藥的“翻牌”集團。這樣的“改革”雖保住了廣電行業與其他行業之間的壁壘，同時也逃避了對改革可能導致的政治風險責任。但是，帶來的后果卻是廣電產業經濟增長速度的滯緩。

第三，進一步解放思想，制定符合新媒介時代的廣播電視政策。廣播電視政策不敢放松事業單位性質的主要原因，恐怕還在于認識上存在誤區，即認為只有堅持廣播電視的事業單位性質，才能堅持社會效益第一的原則，保證輿論導向正確；只有堅持事業單位的性質，才能堅持對媒體的絕對控制。這既是思想不夠解放的表現，也是觀念上的誤區。其實，傳媒的事業或企業性質，與傳媒堅持社會效益第一，保證正確輿論導向，甚至堅持對媒體的絕對控制之間并沒有必然的聯系。傳媒作為事業單位，同樣會出現輿論導向問題、社會責任缺失和新聞職業道德問題。相反，傳媒變成了企業，也可以實現社會責任、恪守新聞道德，而且可以做得更好。這一點正如計劃、市場與社會主義、資本主義之間沒有必然的聯系一樣。鄧小平在“南巡講話”中曾經批評說：“有的人認為，多一分外資，就多一份資本主義，‘三資’企業多了，就是資本主義的東西多了，就是發展了資本主義。這些人連基本的常識都沒有。……‘三資’企業受到我國整個政治、經濟條件的制約，是社會主義經濟的有益補充，歸根到底是有利于社會主義的。”⑦借用鄧小平的觀點，可以發現，廣播電視媒體變成了企業，依然受到我國整個政治、經濟條件的制約，依然可以使媒體堅持正確的輿論導向，可以使經濟效益與社會效益相統一，歸根到底是有利于社會主義廣播電視產業發展的。

在當今新媒體迅速發展和媒介融合進程加快的時代，傳統廣播電視媒介面臨著非常嚴峻的挑戰和危機，宏觀管理和廣播電視政策必須結合新形勢的需要，破除原有的舊觀念，用符合現代媒介發展規律的新思維，制定能夠進一步解放廣播電視生產力的新政策，塑造廣播電視產業發展的新格局，才能夠無愧于這個時代賦予的歷史使命。（本文系江蘇省高校哲學社會科學基金項目 “媒介融合與電視傳播范式變革研究”（編號：09SJB860004）階段性成果。）