說理式執(zhí)法：讓權(quán)力更講理

■陳 嘯

說理式執(zhí)法：讓權(quán)力更講理

■陳 嘯

從“剛性為主”向“剛?cè)嵯酀鞭D(zhuǎn)變，充分運用說理式執(zhí)法文書、行政負責人約談、執(zhí)法回訪等載體，在執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)向當事人說明事理、說通情理、說透法理……說理式執(zhí)法大大提高了案件的結(jié)案率和執(zhí)行到位率，減少了社會矛盾，避免了不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。

“你們把道理說得這么清楚，把法律規(guī)定講得這么透徹，我心服口服。”2010年6月17日，杭州某機床制造公司的總經(jīng)理俞某握著杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法人員的手說，“這次處罰我認可，回去立刻整改。”這家公司生產(chǎn)的機床因質(zhì)量不合格而被市質(zhì)監(jiān)局查處，由于采用了全程說理的執(zhí)法模式，該公司總經(jīng)理欣然接受了處罰。

行政執(zhí)法不再是簡單的幾句話、薄薄的一頁文書就打發(fā)了事。2008年，杭州市質(zhì)監(jiān)局將相對單一的執(zhí)法文書向執(zhí)法全過程說理拓展，提出了說理式執(zhí)法的概念，以“六個說理”即“現(xiàn)場檢查平等說理、調(diào)查取證公開說理、普法溝通充分說理、告知聽證公正說理、處罰決定全面說理、決定執(zhí)行真情說理”全面展開行政執(zhí)法工作。

理解多了，爭議少了

2010年3月，杭州某電器公司總經(jīng)理何某與杭州市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員之間發(fā)生了一次特殊的較量。

由于銷售了未經(jīng)強制認證的便攜EVD電視機，該公司被杭州市質(zhì)監(jiān)局查處。也許是對傳統(tǒng)執(zhí)法方式“冷、硬、橫”的反感，何總初見執(zhí)法人員來檢查時態(tài)度十分強硬，講話火氣很大，甚至認為執(zhí)法人員是故意找茬。面對僵持局面，執(zhí)法人員心平氣和，規(guī)范出示了執(zhí)法證件：“我們接到消費者舉報，根據(jù)行政處罰法及產(chǎn)品質(zhì)量法的相關(guān)規(guī)定來對貴公司進行執(zhí)法檢查，請配合我們的工作。”同時，執(zhí)法人員還禮貌地遞上了相關(guān)法律依據(jù)以及當事人權(quán)利義務(wù)告知書：“作為當事人，您在執(zhí)法檢查中享有12項權(quán)利、6項義務(wù)。”何總看著眼前的情形有些驚訝，態(tài)度也緩和了。

執(zhí)法人員在檢查其銷售產(chǎn)品后，判斷這些產(chǎn)品為無證產(chǎn)品，要求采取封存措施，又被何總嚴厲拒絕。區(qū)別于以往的直接強行封存，執(zhí)法人員將涉及產(chǎn)品認證的法律知識向何總作了進一步的解釋：“無證電器產(chǎn)品涉及安全問題，必須予以封存。封存是一種強制措施，并不等于沒收產(chǎn)品，只是在封存期間不得銷售。”同時還向何總告知了法律救濟的途徑和期限等。

在隨后的立案調(diào)查過程中，何總行使了申辯權(quán)。他認為，自己的公司只是銷售商，事實上也是受害者，質(zhì)監(jiān)局應(yīng)該直接找深圳的生產(chǎn)廠家進行處罰；同時提出，公司是下崗工人創(chuàng)辦起來的，以“會上訪到底”拒絕接受處罰。為化解爭議，執(zhí)法人員一邊全面告知其違法的后果及處罰的依據(jù)，一邊啟動了支隊長約談。

3月20日上午，杭州市質(zhì)監(jiān)局稽查支隊隊長李建雄約見了何總，征求其對執(zhí)法人員辦案態(tài)度、業(yè)務(wù)水平等方面的意見。何總激動地說：“對于整個執(zhí)法過程，我認為還是很文明的。但我還是想不通為什么要處罰我公司。而且這次一罰就是5萬元到20萬元，公司都是下崗職工，如何承受得了？如果真的要罰，公司會對抗到底的。”

李建雄支隊長首先安撫了當事人的情緒，對于何總提出的“公司只是銷售商，事實上也是受害人”的理由，他向?qū)Ψ阶隽私忉專骸案鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，銷售未經(jīng)3C認證的產(chǎn)品，確實要承擔相應(yīng)的行政法律責任。因為沒有盡到進貨查驗的義務(wù)，所以要接受處罰。”

“但是作為銷售者，貴公司可以依據(jù)質(zhì)監(jiān)局作出的處罰決定向生產(chǎn)者追償損失。”李建雄支隊長進一步說，“由于生產(chǎn)者是深圳的企業(yè)，杭州市質(zhì)監(jiān)局沒有管轄權(quán)，但我們會將此案函告深圳市質(zhì)監(jiān)局，通過深圳市質(zhì)監(jiān)局追究其相應(yīng)的責任。至于處罰額度，我們將根據(jù)《蘇、浙、滬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》來確定，如果公司確有困難，我們會酌情考慮的。此外，如果公司能夠積極配合調(diào)查，并協(xié)助生產(chǎn)企業(yè)申辦3C認證，這些都可以作為從輕、減輕處罰的理由。”

經(jīng)過一番說理解釋，何總表示愿意接受處罰。但是在接到處罰決定書后，何總還是不放心地把決定書給一位專業(yè)從事法律工作的朋友看看有沒有漏洞可抓。由于處罰告知書及決定書中詳細記錄了基本事實、證據(jù)、依據(jù)的法律以及自由裁量權(quán)的適用理由，那位法律專業(yè)人士仔細看過后對何總說：“官司你打不贏，還是到質(zhì)監(jiān)局去處理吧，人家的理由很充分，沒有錯。”

從“剛性為主”向“剛?cè)嵯酀鞭D(zhuǎn)變，說理式執(zhí)法充分運用執(zhí)法文書、行政負責人約談、執(zhí)法回訪等載體，與行政相對人平等對話，減少執(zhí)法矛盾，避免了不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。

據(jù)杭州市質(zhì)監(jiān)局法規(guī)處處長范寧介紹，全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在2009年首次實現(xiàn)了行政執(zhí)法零聽證、零復(fù)議和零訴訟，“感覺執(zhí)法過程中企業(yè)更加配合了，履行處罰決定更加自覺了，案件執(zhí)行率達到了100%，與行政相對人的行政爭議得到了充分化解。”

效率提高了，素質(zhì)提升了

說理式執(zhí)法強調(diào)“說理”，要求執(zhí)法人員講清認定違法事實的“事理”、適用法律的“法理”、行使自由裁量權(quán)的“道理”以及是否采納當事人陳述申辯意見的“情理”。這些對執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)、心理學社會學知識、說理技巧、邏輯推理能力等都提出了很高的要求，要求其從生搬硬套法律條款轉(zhuǎn)化到綜合運用各種知識上來，這對執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和執(zhí)法方法都是一種挑戰(zhàn)。

“過去執(zhí)法說理很簡單，目的是盡快把程序走完，早些辦結(jié)案件。現(xiàn)在全過程都要說理，感覺知識不夠用了，需要不斷加強學習。”桐廬縣質(zhì)監(jiān)局稽查大隊長周思奇說。

“推行說理式執(zhí)法對執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)要求很高”，杭州市質(zhì)監(jiān)局蕭山分局稽查大隊長俞亮說，“這種執(zhí)法創(chuàng)新模式倒逼執(zhí)法隊員不能滿足于現(xiàn)狀，只有不斷提升自己，才能跟上工作需要。”

事實上，在推行說理式執(zhí)法之初，一些執(zhí)法人員并不理解，認為這樣做太費口舌，還加大了工作量，甚至有抵觸情緒。各個環(huán)節(jié)的說理，也讓不少人擔心會增加執(zhí)法成本、降低執(zhí)法效率。然而，2009年正式推行下來，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的總年度行政成本反而降低了，效率也提高了。這可以通過說理式執(zhí)法實施前后的2008年與2009年對比來說明：在財政預(yù)算不變的情況下，2008年與2009年杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)辦理的行政處罰案件數(shù)基本持平，然而，2008年全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)處理各類群眾投訴咨詢12578件，2009年則處理了15632件。

“開展說理式執(zhí)法極大地化解了行政爭議，使執(zhí)法人員有更多的精力投入到為人民群眾服務(wù)的工作中去。就政府而言行政成本降低了，工作效率提高了，公共服務(wù)增加了。”李建雄支隊長欣喜地說，“說理式執(zhí)法的過程還是普法的過程，具有辦一案、普一法的顯著特點，相對于機械的條文宣講，執(zhí)法者普法有一定的針對性和生動性，表現(xiàn)出許多優(yōu)越性，強化了普法效果。”

此外，說理式執(zhí)法還以服務(wù)企業(yè)、消費者和促進經(jīng)濟發(fā)展為目的，以人為本，寓服務(wù)于執(zhí)法之中。對于需要幫扶的行政相對人，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)及時提供必要的幫扶，做到處罰與教育有機結(jié)合，對及時糾正違法行為的，能夠依法從輕或減輕處罰。2009年以來，杭州市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)累計為企業(yè)減免處罰近500萬元，幫助無證生產(chǎn)企業(yè)申報生產(chǎn)許可證、3C認證共120家，幫助食品、建材生產(chǎn)企業(yè)改進工藝提升產(chǎn)品質(zhì)量共300余家，真正樹立了“重改輕罰”的執(zhí)法部門形象。

杭州市蕭山區(qū)某排水管生產(chǎn)企業(yè)總經(jīng)理徐某說：“質(zhì)監(jiān)局的說理式執(zhí)法很好，既講法理又講情理，在處罰企業(yè)的同時注重幫扶，對我的企業(yè)幫助很大。沒有他們，就沒有企業(yè)的今天。”2009年5月，徐總的排水管生產(chǎn)企業(yè)，因沒有辦工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證而面臨處罰。杭州市質(zhì)監(jiān)局通過現(xiàn)場說法、平等說理、普法溝通、檢測人員上門提供產(chǎn)品檢驗服務(wù)、支隊長約談、處罰告知全面說理等各種形式的“說理”、“幫扶”，取得了徐總的理解，徐總第一時間繳納了罰款。在處罰執(zhí)行后，執(zhí)法人員為徐總聯(lián)系了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦理人員，為其提供咨詢和指導(dǎo)，幫助企業(yè)整改提高，最終使企業(yè)拿到生產(chǎn)許可證，順利投入生產(chǎn)。

權(quán)力說理了，地位平等了

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政改革的不斷深入，我國政府行政執(zhí)法的社會背景產(chǎn)生了深刻的變化，一系列新情況、新要求給行政執(zhí)法帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式暴露出諸多弊端，已不適應(yīng)當前公共管理的要求。民主法治呼喚“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法，這促使行政執(zhí)法部門必須順應(yīng)時代潮流，深化改革，創(chuàng)新、完善執(zhí)法方式。

在行政執(zhí)法過程中，政府與企業(yè)一方注重社會利益，一方追求經(jīng)濟效益，容易引發(fā)沖突。而在說理式執(zhí)法過程中，執(zhí)法者改變了“冷、硬、橫”的執(zhí)法方式，以民主、平等的態(tài)度，在執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)對當事人講法理、事理和情理，從而有效防范和化解執(zhí)法中的爭議、糾紛。杭州市法制辦執(zhí)法監(jiān)督處處長卞軍民說：“說理式執(zhí)法充分保障了行政相對人的參與權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)，同時將執(zhí)法檢查的依據(jù)、法律的適用、行使自由裁量權(quán)的理由都充分地予以說明，主動接受相對人的監(jiān)督和社會的監(jiān)督，這是行政執(zhí)法模式的改革創(chuàng)新，很值得推廣。”

據(jù)悉，2006年江蘇省鹽城市質(zhì)監(jiān)局率先推出了說理式執(zhí)法這一執(zhí)法創(chuàng)新模式，得到了社會各界的肯定。國家行政學院教授、著名法學家王寶明撰文肯定它是“在創(chuàng)新中推進了依法行政”。浙江省在這方面也走在前列，目前除了質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)實行了說理式執(zhí)法外，食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)、工商系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)等部門也對此進行了深入探索。

權(quán)力越說理，民眾越自覺。說理式執(zhí)法將服務(wù)、合作、互動、開放的新理念植入行政執(zhí)法實踐，不再簡單地強調(diào)政府部門作為國家機器的威懾力量，而是依靠說理講理的權(quán)威作用。它讓法律變得“溫柔”，讓權(quán)力俯下了身子耐心地與當事人溝通，把當事人擺在了平等的位置上，更加尊重當事人。