為規劃立“規矩”

■田夢海 吳恩玉 吳毅峰 趙 棟

為規劃立“規矩”

■田夢海 吳恩玉 吳毅峰 趙 棟

開發商變更容積率、房屋用途被臨時改變、違法建筑長年不倒……這些問題日益困擾著城市化進程中的普通民眾。而作為城鄉建設的“靈魂”，規劃的地位不容忽視。近日出臺的《浙江省城鄉規劃條例》劍指城鄉規劃中的一系列突出問題，為城鄉發展提供了有力的指引與保障。

“開發商變更容積率獲利近億元”、“綠地變成運動場”、“小區住房成足浴城”、“最牛違法建筑十年拆不動”……隨著全國各地城鄉建設步伐的不斷加快，諸如此類的報道頻繁見諸報端，而這些均是城鄉規劃實施過程中暴露出來的問題。令人欣慰的是，這些具有全國共性的問題在浙江省范圍內有望得到解決。

2010年5月28日，浙江省十一屆人大常委會第十八次會議審議通過《浙江省城鄉規劃條例》，條例的諸多規定對上述問題提供了較好的解決方案。

“容積率”潛規則遭封殺

2001年，李先生以每平方米4935元的價格購買了一套據稱是“當時重慶最貴小區”的重慶市海怡花園小區商品房。購房時，開發商給李先生出示的規劃圖表明：商品房兩側系大面積的綠化地帶和公園，規劃批準的主要經濟技術指標和要求為：綠地率不得低于30%、容積率不得大于2.5、建筑密度不得大于35%。看房第二天，李先生就迫不及待地掏錢買房了。

令李先生沒有想到的是，2007年底入住后，他發現小區環境與之前介紹的有天壤之別：樹林、草坪、假山和瀑布不見了，取而代之的是連排的車庫和數千平方米的商業用房。業主們與開發商交涉，房產開發商稱變更容積率是經過規劃局批準的。無奈之下，業主們將重慶市規劃局告上了法庭。在法庭上，規劃局稱海怡花園綠地變樓房前，已進行了公示，是嚴格按照審批程序進行的。日前，法院一審判決維持了重慶市規劃局的規劃許可。

李先生的經歷并非個案，類似的情況還很多。有報道稱，目前中國房地產行業潛伏著“拿地—改規劃—拖延工期—獲得土地溢價和超額利潤”一條龍的規則，在很多地方甚至形成了一條完整的產業鏈。

據了解，針對房地產項目變更規劃，調整容積率問題，溫州市各地2009年進行了專項治理，共清理應查項目371項，實查371項，涉及容積率調整項目共有63項，其中，屬房地產開發公司在項目實施階段擅自增加建筑面積、提高容積率的有29項。

更改容積率等現象之所以如此盛行，一方面在于巨大的利益驅動，另一方面，相關法律法規對此沒有明確的禁止性規定，也是此類問題頻發的根源。

對此，《浙江省城鄉規劃條例》給予了“封殺”。條例明確規定：“建設單位或者個人應當按照規劃條件進行建設；確需變更規劃條件的，應當經城鄉規劃主管部門批準。”但是，“以出讓方式提供國有土地使用權的住宅、商業、辦公類建設項目，改變規劃條件確定的用地性質，提高規劃條件確定的容積率、建筑高度或者建筑密度，降低規劃條件確定的綠地率，或者減少規劃條件確定的基礎設施、公共服務配套的”，城鄉規劃主管部門不得批準。

“這無疑是一大進步，今后建設單位取得國有土地使用權后企圖通過不正當手段提高容積率的缺口可以堵住了。”浙江省人大常委會組成人員在條例的審議過程中評價道，“這一規定有利于維護城鄉規劃實施的嚴肅性，有利于遏制腐敗，也有利于保護人民群眾的切身利益。”

改變房屋用途須規范

2010年5月，福建省上杭縣鑫業花園的鳳凰池足浴城不顧小區居民反對，裝修時擅自改變房屋設計用途，把店鋪和小區內的兩套居民住宅打通改成包廂，把消防通道改造成車庫。足浴城夜間營業時，大功率熱水器產生的噪音嚴重影響了居民休息。

業主李先生抱怨說，“空調外掛機也會發出很大的噪音，吵得我們無法入眠。”

此類“住改非”侵害利害關系人合法權益的問題在實踐中普遍存在。2007年實施的物權法對此已經作出相關規范，規定“業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意”。然而，物權法作為民法規范，主要是從調整平等民事主體之間關系的角度出發來進行規定。事實上，“住改非”不僅影響民事主體合法權益，也會影響城市規劃的實施，還涉及國有土地用途的調整和國有資產的保護問題。

《浙江省城鄉規劃條例》在重申物權法規定的基礎上，增加規定：“確需臨時改變房屋用途的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃、國土資源主管部門批準，并按照城市、縣人民政府的規定交納土地收益金……臨時改變房屋用途影響近期建設規劃或者控制性詳細規劃實施以及交通、市容、安全等的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門不得批準。”

“目前改變房屋用途的現象較為普遍，部分改變行為是城市更新的客觀需要，完全禁止并不可行，放任自流也不妥當。條例的規定很有必要，既有利于維護利害關系人的合法權益，也有利于防止國有資產的流失。”杭州、金華等地規劃局的工作人員說。

認定嚴重違建有硬杠

2006年，成女士等146人購買了銀昌公司開發的、位于重慶市沙坪壩區的“鼎盛時空”商品房，購房合同約定該樓總層數為26層。但購房者收房后發現，建設單位違反合同約定超建4層，超建面積達3254平方米。2007年10月，重慶市規劃局沙坪壩區分局對銀昌公司作出處罰決定，對擅自改變建設工程規劃許可超建的3254平方米按每平方米500元的標準處罰，并表示在開發商繳納罰款并完善相關手續后，將予以辦理永久規劃許可手續。

2010年4月，云南省大理市委、市政府就“洱海填湖建設豪華別墅群”一事作出回應：“洱海天域”項目業主——中建穗豐置業有限公司由于出現未按協議建設等違規行為，被處罰款和補交各種費用共計近4000萬元。此處理結果引發了種種非議，網友甚至戲稱：“4000萬就能破壞大自然？我有4億能否搞核試驗？”人們不禁追問，對于違法建設能否一罰了之？

據悉，對違法建設所處的罰款，事實上往往遠不及違法建設出售后所獲取的利潤。不少人士認為，如果允許對違法建設一罰了之，“守法成本高、違法成本低”根本不足以概括其弊，“守法成本高、違法利潤高”才是其真實寫照。

根據城鄉規劃法的規定，對于違法建筑，并非一定要予以拆除或者沒收實物、違法收入，而是需要區分情況，只有無法采取改正措施消除影響的，才應當予以拆除或者沒收實物、違法收入。但由于缺乏對“無法采取改正措施消除影響”的具體界定，實踐中，哪些情況應當拆除或者沒收實物、違法收入，哪些情況只能罰款，很難找到相應的依據，這也導致了各方對前述案件的爭議。

為了維護城鄉規劃的嚴肅性和權威性，遏制違法建設行為，《浙江省城鄉規劃條例》對城鄉規劃法規定的“無法采取改正措施消除影響”的條款進行了具體界定，將實踐中嚴重影響城鄉規劃實施和影響人民群眾切身利益的違法建設行為明確為應當拆除或者沒收實物、違法收入的情形。這些情形包括：“（一）超過建設工程規劃許可證確定的建筑面積（計算容積率部分）且超出合理誤差范圍的；（二）超過建設工程規劃許可證確定的建筑高度且超出合理誤差范圍的；（三）侵占城市道路、消防通道、廣場、公共綠地等公共設施、公共場所用地的；（四）在已竣工驗收的建設工程用地范圍內或者利用建設工程擅自新建、搭建建筑物、構筑物的；（五）其他無法采取改正措施消除影響的情形”。

“只有讓違法行為人無法從違法建設中獲利，才能斬斷違法建設的利益驅動鏈條，進而從源頭上遏制違法建設行為。”一位城市管理執法局的工作人員深有感觸地說。

查處違建應及時

河北省保定市有一家名叫“綠蘿灣”的酒店，因違法占用農村集體土地25.5畝而被列為違法建筑。然而，在長達5年的時間里，相關部門來回“踢皮球”，甚至最后“傳球”給了副市長，但這一本應予以拆除的違法建筑仍然毫發無損。

武漢有一棟違法建筑“更牛”，由于占用的土地原本是小區的綠地，小區居民在阻止建造未果的情況下將街道辦事處和規劃部門告上了法庭。1999年，武漢市中院判決：撤銷規劃部門頒發的建設工程規劃許可證。判決書下達后，小區居民以為執法部門很快會對違法建筑實施拆除。可是沒想到10年過去了，直至今天，違法建筑仍紋絲不動。而政府相關部門的答復是，此事仍在協調中。

這種違法建筑查處過程中“踢皮球”的現象絕非個案。其后果不僅是政府執法形象受到嚴重損害，而且還會產生不良示范效應，導致違法建設愈演愈烈。

《浙江省城鄉規劃條例》在城鄉規劃法的基礎上明確了違法建設查處時限：“城鄉規劃主管部門應當自接到違法建設舉報或者控告之日起十日內作出是否受理的決定，并在受理后六十日內作出處理決定。六十日內無法作出處理決定的，經城鄉規劃主管部門負責人批準，可以延長三十日。”“城鄉規劃主管部門作出責令限期拆除、限期改正的決定后，當事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城鄉規劃主管部門應當自逾期之日起十五日內向本級城市、縣人民政府報告。城市、縣人民政府應當自收到報告之日起六十日內書面責成有關部門強制拆除或者代為改正，強制拆除或者代為改正的費用由違法行為人承擔。”

為了使規定的時限真正發揮制約作用，條例還規定，城鄉規劃主管部門對違法建設行為未在規定期限內依法履行查處職責的，“由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。

“根據行政訴訟法和相關司法解釋的規定，行政機關不依法履行法定職責的，相關利害關系人可以提起行政訴訟。條例的規定為判斷行政不作為的構成提供了較為明確的時限標準。同時，條例對于政府應當書面責成有關部門強拆的規定，也為認定強制拆除是否符合法定程序帶來了便利。”浙江省高級人民法院的一位法官說。

隨著城市化的推進，如何完善城市本身作為人們生產、生活載體的功能，以及塑造城市與鄉村、與自然環境之間健康和諧的關系，正日益成為各方關注的命題。而要應對這一命題，規劃的作用自然不容忽視。規劃是城鄉建設的“靈魂”，沒有好的城鄉規劃，就沒有美好的城市和鄉村，也就沒有美好的生活。而《浙江省城鄉規劃條例》制定的終極目的正是為了保障人們的美好生活。