論公共政策創新的現實表征、引發動因及價值取向

□秦勃

（廣西師范大學，廣西 桂林 541004）

論公共政策創新的現實表征、引發動因及價值取向

□秦勃

（廣西師范大學，廣西 桂林 541004）

公共政策創新作為公共政策中的一個 “子系統”始終存在于公共政策的生命周期之中。然而，在公共政策學成為一門完善的學科之前，公共政策研究學界的視域多集中于公共政策運行過程中幾個最主要而又明顯的階段：制定、執行、評估 （監控）及終結。本文試圖從公共政策創新的現實表征、引發動因和價值取向三個方面對公共政策創新相關內容進行闡釋，以期加深對公共政策創新理論的理解。

制度創新；政策創新；價值取向

公共政策創新（Innovation of Public Policy）是公共政策過程中的一個不容忽視的重要方面，它一直存在于公共政策的生命周期之中。1969年，美國公共政策學家沃克（Jack L.Walker）在《美國政治科學評論》上發表了一篇題為 《創新在美國各州的推廣》（The Diffusion of Innovations among the American States）的文章，文章對林德布洛姆的“漸進決策模式”進行了評論，認為在公共政策領域，決策并不都是“漸進的”，而是存在創新的；并在此基礎上對美國各州的公共政策創新和推廣進行了研究。［1］這也被認為是西方較早關注公共政策創新領域的研究。

沃克對公共政策創新研究的觀點起初并未引起公共政策學界過多的關注，直到20世紀80年代，隨著現代信息技術浪潮的沖擊，加上政府改革市場化取向愈益明顯，公共政策創新在政府施政實踐中才逐漸被接受和采納，公共政策創新理論研究才得以全面深入地開展，并取得了豐碩的成果。［2］

一、公共政策創新的現實表征

西方經濟學家約瑟夫·熊彼特 （Joseph Alois Schumpeter）從經濟發展的視角對創新做出了經典的定義，他認為創新是建立一種新的“生產函數”，也就是說，把一種從來沒有過的關于生產要素和生產條件的“新組合”（新的商品、新的生產方法、新的市場以及新的組織）引入生產體系，這包括一切可以提高資源配置效率的創新和革新活動。［3］（p73）德國社會學家沃爾夫岡·查普夫（Wolfgang Zapf）以社會學的視角從創新的社會結果對創新進行了分析。認為創新是“達到目標的新途徑，特別是那些改變社會變遷方向的新的組織形式、新的控制方法和新的生活方式，它們能比以往的實踐更好地解決問題，因此值得模仿，值得制度化。”［4］（p3）

熊彼特和查普夫對于創新概念的闡述無疑對于界定公共政策創新具有重要啟示。通過廓清創新的定義，研究政策創新的學者不會選擇研究政策發明①政策發明是政策主體基于政策實施過程中所顯露的內在規律性的首次理性的認識；政策創新主要是指政策主體對現有的政策進行變革，使其更新，成為新的政策。前者可以理解為“無中生有”，后者則可以理解為“有中生新”。（policy invention）， 即構建原創的政策理念的過程。［5］（p225－226）政策發明與政策創新本是兩個截然不同的概念，通過辨析二者之間的區別，能夠加深我們對公共政策創新內涵的理解。

作為社會創新之一的公共政策創新是基于政策失效的情況下，尋求新的政策組合方式，選擇成本小、收效快的組合路徑，探索良性的政策替代方案，從而擺脫政策困境，使適應相關制度環境的、新型的公共政策回到常態社會當中來，以便有效地促進公共問題的解決和降低公共政策執行中的機會成本。由此，公共政策創新的現實表征包括：

⒈公共政策創新的動機是政策主體（政府）為了適應現實環境的變化，面對舊有政策的低效率（無效率），對公眾（選民）的有效回應。一項公共政策要進行創新，其初始動機是政策主體為了適應現實政策環境的改變，當政策環境的變化已經對舊有公共政策產生負面的影響時，政策主體便要考慮進行公共政策創新，這也是政策主體對公眾的有效回應。美國公共政策學家沃克（Jack L.Walker）根據觀察政治家選舉過程論證說，為了擴大選民的支持，參加競爭性選舉的政治家特別可能采納新項目。這個假設中隱含的觀點是新項目受到公眾歡迎；如果是不受歡迎的項目（如開征新稅種），選舉性競爭可能降低政治家支持此項目的可能性。這與政治家對自身選舉安全的偏好有關：當他們感覺越不安全時，他們越可能采納受選民歡迎的新政策，他們越不可能采納不受廣泛歡迎的或者至少被認為和部分選民相沖突的新政策。

⒉公共政策創新的目標是追求、實現、維護和保障公共利益（public interest），從而最大限度地發揮政策收益。任何一項政策創新，如果不符合大多數人的利益和意志，就得不到大多數人的支持，也就失去了政策創新必需的政治資源，自然也就失去了政治上的合法性。因此，大多數人的利益（公共利益）是政策創新的目標和前提，不管是誰的政策，不論是何種政策，公共利益都是政策創新的最初出發點和最終目的。正是因為對公共利益的追求、實現、維護和保障，公共政策才能形成個人偏好和集體選擇的制度安排，政策創新才能夠獲得相當的權力支持和民意支撐，創新出來的政策也才能夠成為公共的、好的政策。［6］（p45）

⒊在公共政策過程中，公共政策創新的實施具有不確定性，即公共政策創新在政策過程的各個環節都有可能發生。公共政策的運行表現為一個連續的政治系統即“輸入——轉換——輸出”的過程，它是由若干相對獨立又以一定方式相互連結的多系統構成，包括：公共政策制定、執行、評估、調整、終結和監督等環節。公共政策創新既可能發生在政策過程的所有環節，又可能發生在某一個環節中。比如，在政策制定環節就有多種不同的創新路徑選擇，如政策問題的建構創新、決策體制創新和政策制定程序創新等，每種創新路徑都會帶來不同的政策方案，當政策方案效益明顯優于原有方案時，政策創新隨之產生。其他環節的政策創新同樣如此。在政策過程中，政策制定和政策執行環節的創新處于核心地位，它們的創新直接決定了政策方案和政策行動的創新。［7］

⒋公共政策創新是正向的、強制性的政策變遷，是有成本的活動。公共政策創新的目的是為了使公共政策更加完善，能夠發揮更大的效用，屬于積極的、正向的政策變遷。此外，從新制度經濟學的視角來看，公共政策創新是以政府為主導型的自上而下的強制性制度變遷。公共政策創新是有成本的活動，成本收益分析是評價公共政策創新效果的第一對要素。其成本主要由以下幾部分構成：設計、制定和組織實施新政策的費用；清除既存政策的費用；消除變革阻力的費用；政策創新的機會成本。［8］

二、公共政策創新的引發動因分析

公共政策是根據現實的特定條件和公共問題的存在而制定的，制定之后只要達到政策均衡，政策的內容一般會相對穩定下來。然而，客觀事物是不斷變化的，人們對客觀事物的認識也是不斷深化的，因此，作為主觀范疇的公共政策在其運行過程中會與已經發生變化的客觀實際產生差距和矛盾。這就要求公共政策主體根據現實需要，對現行政策不斷地改革與創新，以增強公共政策的生命力，從而達到滿足公眾利益訴求的目的。公共政策的本質是個人偏好與集體選擇的制度安排，公共政策本身是人類文明進步的制度產品和政治產品。而公共政策創新則是一項復雜的系統工程，引起公共政策創新的直接動因主要有：

⒈政策環境的改變。公共政策必須在一定的環境下才能發揮其應有的效用，我們將這種環境稱為政策環境。無論是在對公共問題的認定還是在公共政策制定、執行、評估等階段，都要受到政策環境的影響。政策環境并非一成不變，它受到社會環境、制度環境以及公共政策內部環境等影響而發生變化，當政策環境發生改變時，公共政策過程中的諸環節也會相應地發生改變以適應新的政策環境，如果政策環境的改變導致原有公共政策部分影響其政策效用的發揮，就會引起公共政策創新，以適應已經改變了的政策環境。

⒉政策主體（政府）的個人偏好。公共政策與政策主體（政府）的關系十分緊密。嚴格地講，一項政策只有由某些政府機構采納、貫徹和實施之后，才能成為公共政策。政府占有絕大部分的政策資源，壟斷了社會中的強制力量，其他團體和組織可以使用的政策資源和制裁手段則比較有限。準確地講，政府有能力支配公民的忠誠感，實施統治全社會的政策，壟斷合法的暴力，使個人和團體在實施過程中將政府的偏好注入政策之中。［9］（p12）因此，政策主體（政府）的個人偏好能夠導致公共政策的創新。

⒊公共政策失靈。公共政策是政策主體針對重要的政策問題作出有效回應的主要形式，一項良好的公共政策能夠規制政策問題，保證行政部門依法行政。但是，公共政策并不是包治百病的良方，公共政策在為公眾提供公共物品和公共服務時，由于信息不對稱、機會成本的增加以及政府官員尋租等因素的影響，從而無法使政策資源配置效率達到最佳，于是導致公共政策失靈。公共政策一旦失靈，便影響其效用的發揮，因而要求公共政策適時地作出調整（創新）。

⒋公共政策執行的無效率。政府干預的公共政策能否達成預期目標，不僅取決于政策設計，亦取決于政策執行。但在實踐中，由于各種因素的存在導致公共政策不能達到預期目標， 而導致政府的無效率。［10］（p67）公共政策執行的無效率導致公共政策的結果與目標偏離，從而引起政策變遷，這種變遷常常是對原有政策進行創新，政策創新是政策變遷過程的一個環節。在一般常用語境中，我們常常把政策變遷等同于政策創新，可見政策創新在政策變遷理論中的重要地位。

三、公共政策創新的價值取向

隨著委托人（公眾）對公共服務和公共產品提供的要求越來越高，使得代理人（政府）不得不思考如何以更佳的途徑、更快捷的方式回應公眾的需求，這就要求政府尋求合理治道、創新行政模式，如改革行政體制以提高行政效率、實行電子政府以降低政策創新交易成本（transaction cost），實現政策資源的合理配置，同時引導政府良性互動競爭，兼顧縱（中央與地方）橫（地方與地方）發展，適時權力下放，以促進地方政府政策創新（K.Strumpf，2002）。為了節約行政成本、提高行政效率、減少公共政策在執行過程中的“走樣”、及時規避政策風險，公共政策部門將原先被證明無效的、僵化的規則和組織體系加以揚棄，并逐步培育、發展出更有效率、充滿活力的新的規則和組織體系，亦即進行公共政策創新。公共政策創新作為對舊有政策的一種完善和修整，具有其自身特有的價值取向：

⒈把滿足公眾正當的利益訴求作為公共政策創新的基本目標。政策變遷的目的是在新政策設立以后能夠提供社會公眾以更簡潔、更清晰的自主選擇與發展路徑，創造一種更公平、更自由的社會制度環境。［11］（p170）而作為政策變遷鏈條中的重要一環，政策創新的目的同樣是最大限度地滿足大多數公眾正當的利益訴求，這種利益訴求的實現與公共政策服務性原則是相一致的，這也是政策創新的主要目標之一。

首先，在政策創新初期要充分了解公眾意愿，把實現公眾利益、維護公眾權利作為基本的前提。在社會發展的進程中，任何制度都是公眾利益及其利益選擇的結果（公眾不僅強調個人），作為制度安排之一的公共政策也不例外。美國政治學家戴維·伊斯頓（D·Easton）認為，公共政策就是對全社會的價值作權威的分配。這里的價值是廣義上的，它暗含著一個基本的政治學假設，即利益及利益關系是人類社會活動的基礎，政府的基本職能就是對利益進行社會性的權威分配，并從公共政策這一表現形式中體現出來。因此，公共政策創新應該充分考慮公眾的利益訴求。一項公共政策無論在形式上多么完美，但如果不能反映公眾利益訴求也應視為失敗。

其次，要正確處理各種利益矛盾，注重“效率優先、兼顧公平”。隨著政策環境的變化，各個層面的利益相關者都會強烈地對政策環境做出相應的反應，舊有政策的既得利益者會想方設法維護原有政策不被改變，而大多數公眾要求改變無效的政策，于是就會產生各種利益矛盾甚至沖突。這就需要政策創新主體分析各方面的利益需求，積極對復雜的利益關系進行平衡，因勢利導地處理好矛盾和沖突。除此之外，還應注重“效率優先、兼顧公平”，不但把政策效率作為衡量公共政策優劣的一個重要標準，而且應充分考慮各方利益，做到公平、公正。

再次，要加大公眾參與力度，廣泛吸收公眾對舊有政策的意見，聽取公眾的建議。公眾不但是公共政策創新的客體，也是公共政策創新的主體，因此，在公共政策創新的過程中，應廣泛聽取公眾對舊有政策的意見以及對新政策的建議，不斷提高政策創新的民主化與科學化水平。

⒉把提高公共政策創新能力作為公共政策創新的基本手段。公共政策創新能力是指公共政策創新主體綜合運用所擁有或控制的政策資源對政策要素進行重新組合，以實現對舊有政策替代、轉化和完善所具備的主觀條件。它直接影響政策創新活動速度的快慢、質量的高低和效果的優劣。［12］公共政策創新能力由政策創新意識、政策創新思維以及政策創新技能三大要素構成。政策創新意識是公共政策創新的前提和基礎，要具備良好的創新意識就要對政策環境有敏銳的觀察力，只有善于在多變的政策環境中總結公共政策運行的效果，才能及時地發現問題，才會產生對舊有政策進行創新的意圖。正是有了強烈的創新意識的引導，公共政策創新主體才可能產生強烈的創新動機，樹立創新目標，充分發揮創新潛力和聰明才智，釋放創新激情。

創新思維作為一種辯證思維，它反映的是事物本質屬性和內、外在的有機聯系，以新穎、獨特的方法解決問題的思維過程。創新思維是具有新穎的廣義模式的一種可以物化的高級思想和心理活動，常常運用于人們創新活動的全過程之中。要提高公共政策的創新能力，創新思維必不可少，公共政策主體應把握好創新思維的特點，合理運用靈感、直覺、頓悟等非邏輯思維形式，同中求異，推陳出新。

要提高公共政策創新能力，除了具備良好的創新意識和清晰縝密的創新思維外，還要擁有高超的創新技能。這些技能包括：回應公眾需求的能力、預測和處置危機的能力、吸納和整合政策資源的能力、把握政策創新時機的能力、收集反饋信息的能力及組織學習的能力等等。

⒊把建立有效機制作為促進公共政策的基本保障。在任何一個系統中，機制都起著基礎性的、根本的作用。在理想狀態下，有了良好的機制，甚至可以使一個社會系統接近于一個自適應系統——在外部條件發生不確定變化時，能自動地迅速作出反應，調整原定的策略和措施，實現優化目標。公共政策創新的發生、擴散和發展，既是政策相關行為主體一系列活動的結果，同時也是各種客觀環境或條件作用的產物。［13］要保障政策創新過程的順利進行，需要建立一系列合理有效的機制。主要包括：平衡機制、激勵機制、應急機制、監督機制、評價反饋機制等。（見下圖）

政策創新的機制作用

在這里，政策創新是一個因變量，平衡機制、激勵機制、應急機制、監督機制、評價反饋機制等是影響政策創新的自變量。平衡機制的作用主要是整合各種政策資源，維護政策系統中政策供給和政策需求的平衡，使政策具有穩定性；激勵機制主要是針對政策創新主體和客體而言的。美國心理學家詹姆斯（William James）在對激勵問題進行了專題性研究后提出，如果沒有激勵，一個人（組織）的能力僅能發揮20%－30%，如果加以激勵，則可發揮到80%－90%。因此，在公共政策創新時期建立激勵機制能夠最大限度地發揮政策創新主體的主觀能動性和創造力，促進公共政策創新目標的實現；由于政策環境的不斷變化，導致公共政策創新并不是一帆風順的，甚至在政策創新的過程中可能會出現某些偏差，這就需要應急機制來給予解決，應急機制的作用主要是處理那些緊急情況下出現的政策問題，使問題解決在萌芽狀態；監督機制是通過監督力量保障政策創新按照科學、公正、透明的軌道正常地運行，按照時間順序可分為政策創新前監督、政策創新中監督和政策創新后監督，按照監督主體的不同，可劃分為內部監督和外部監督，按照性質不同可分為法律監督、行政監督和社會監督等；評價反饋機制主要是在政策創新以后，通過對新政策運行情況的觀察，不斷搜集信息，對新政策進行評價和總結。當然，在公共政策創新過程中，這些機制的建立和運作并不是孤立的，它們之間必須互相呼應、相互補充，這樣整合起來才能發揮作用，最終達到良好的政策效果。

20世紀70、80年代以來，在西方公共行政領域進行的政府改革運動引領了一種新的理論思潮，它試圖構建一種新的范式（paradigm）以取代傳統公共行政學的政府治理理論。公共政策創新是這場政府改革運動中一個重要的組成部分，也是這場改革中的領跑者——美國、英國、新西蘭等西方國家在行政管理實踐中非常重視的一條路徑。我國正在進行的行政管理體制改革同樣不能回避公共政策創新，恰恰相反，應該更加重視對公共政策創新理論的研究。對我國公共政策創新理論進行深入研究，將更有益于探索轉軌時期公共政策理論的發展和趨勢。

［1］Walker，Jack L.The Diffusion of Innovations among the American State，American Political Sciences Review，Vo163：880—889，1969.

［2］［8］嚴榮.公共政策創新與政策生態［J］.上海行政學院學報，2005，（4）.

［3］（美）約瑟夫·熊彼特.經濟發展理論［M］.何畏，易家詳譯.商務印書館，1990.

［4］（德）沃爾夫岡·查普夫.現代化與社會轉型［M］.陳黎，陸宏成譯.社會科學文獻出版社，1998.

［5］（美）保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論［M］.彭宗超、鐘開斌等譯.三聯書店，2004.

［6］［11］陳潭.單位身份的松動——中國人事檔案制度研究［M］.南京大學出版社，2007.

［7］馬斌，賈小寧.試論公共政策創新的困境與對策［J］.河北經貿大學學報，2005，（3）.

［9］（美）托馬斯·R·戴伊.理解公共政策［M］.彭勃等譯.華夏出版社，2004.

［10］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.中國人民大學出版社，2001.

［12］汪永成.論中國公共政策創新能力的提升策略［J］.理論探討，2002，（1）.

［13］胡寧生.體制轉軌過程中公共政策創新的實現機制［J］.南京社會科學，2004，（1）.

（責任編輯：王秀艷）

Realistic representation，Motive and Value Orientation of Innovation of Public Policy

Qin Bo

As a subsystem of public policy，public policy innovation has always been present in the life cycle of public policy.However，before public policy has become a systematic study，the research mostly focused on the most primary and obvious aspects：formulation，execution，evaluation （survey），termination，etc.This article attempts to get a deeper understanding of public policy innovation form three parts of public policy：realistic representation，motive and value orientation.

institutional innovation；policy innovation；value orientation

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0024－04

2009－11－13

秦勃 （1979—），男，湖南桂陽人，廣西師范大學政治與行政學院講師，研究方向為公共政策與公共事務。

本文系廣西師范大學2008年度校青年基金資助項目，項目編號：師政科技 ［2008］5號。