垃圾圍城下的政府解困之道

文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 廣州報道

垃圾圍城下的政府解困之道

文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 廣州報道

北京六里屯、上海江橋、南京天井洼、江蘇吳江，這一串地名維系的垃圾焚燒廠爭議還在進行中，垃圾焚燒正從單純的環(huán)境問題轉(zhuǎn)向城市治理的新公共危機。

雙色垃圾桶又開始擺到了廣州番禺和白云區(qū)的街頭，同一式樣的桶在廣州曾經(jīng)擺了十年，但是到2009年4月的時候，廣州宣布不再投放分類垃圾桶。

在“番禺垃圾焚燒事件”后，廣州重啟垃圾分類試點。

當要求環(huán)保的市民試圖說服官員時，官員也試圖說服市民。率先試驗垃圾分類看上去是個雙贏結(jié)果，政府不再堅持推行垃圾焚燒，市民則開始試行垃圾分類。政府回到公共決策聽取民意的軌道，市民則需要表現(xiàn)現(xiàn)代公民素質(zhì)。

這一切，都將會在番禺區(qū)政府給出的半年討論時間內(nèi)得到檢驗。

番禺垃圾保衛(wèi)戰(zhàn)

2009年11月23日，廣州市城管委成立后的第一個局長接訪日。當天，來自廣州會江村的村民以及華南板塊的業(yè)主們有的戴著口罩，有的穿著自制的文化衫，手里高舉白紙黑字的標語，前來“散步”抗議。目擊者稱，人數(shù)達到了上千人。“我們是有組織的，但要理智維權(quán)。”活動參加者阿加西說，接訪當天所有人離開的時候現(xiàn)場沒有留下一片垃圾。“我們事前在網(wǎng)上通氣了，環(huán)保要從自身做起。”他說。

當天六點鐘就去排隊領(lǐng)取第一號信訪號碼的李叔早年棄政從商，兒子給他在番禺買了一套別墅，于是他就在這里安然養(yǎng)老。沒想到，垃圾焚燒事件打亂了他平靜的生活。

“我本來可以直接走掉的，但我要留下來做點事情。”李叔說，他正在組織一些人，以他多年從事專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗，首先在小范圍內(nèi)實行垃圾分類的實驗，并且做出一套切實可行的方案，提交給番禺區(qū)政府。希望今后可以大范圍推進垃圾分類的工作。

“每個人都有二手準備了。”番禺廣碧園居民林波說，垃圾焚燒發(fā)電廠要建在番禺的消息出來后，廣碧園的房價都在下跌，她有一個朋友就迫不及待要把原本準備投資的房子給賣掉。“但我們住在這里的人沒有辦法，為了后代著想，要么抗爭到底不讓他建，要么離開這個地方。”

與此同時，番禺會江村的人也都聯(lián)合起來了，他們設(shè)法拿到了一份關(guān)于垃圾處理廠的征地協(xié)議書。協(xié)議書顯示，南崗垃圾處理廠這塊地是在1994年開始就被大石鎮(zhèn)政府征用，1994年9月1日大石鎮(zhèn)政府以2693407.2元向會江村經(jīng)濟合作社征用了南崗222.204畝土地，當年12月17日又被征用8.097畝，其后在1995年6月23日、2002年3月29日分別征用8.605畝、9.7畝土地，并被明確大石鎮(zhèn)政府可在征用土地上建垃圾廠及附屬建筑物。但村民們稱當時并不知情，甚至連當時的征地款也不知道，因為他們從未因此得到過一分錢補償。

李坑也在行動，李坑人拿到了國家環(huán)保總局環(huán)評函2007年第38號文件。該文件明確提出，其一，廣州市李坑生活垃圾焚燒發(fā)電二廠廠址位于敏感區(qū)冬季主導(dǎo)風向的上風方向，距離江村水廠飲用水源取水口9.98公里，屬準保護區(qū)的邊緣。廠址所處環(huán)境敏感。其二，項目廠址所處區(qū)域環(huán)境問題突出：環(huán)境空氣一類區(qū)二氧化硫和飄塵超標；受李坑生活垃圾填埋場的影響，評價區(qū)域地表水和地下水已無環(huán)境容量。其三，項目廠址周圍有關(guān)單位和公眾反對意見比較突出。國家環(huán)保總局于2007年5月16日正式批復(fù)：不同意在此廠址建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電二廠，退回該項目環(huán)境影響報告書。

國家環(huán)保總局拒批的項目為何在地方卻順利得以施行，記者聯(lián)系廣州市環(huán)保局以及華南環(huán)境科學(xué)研究所海景博士，他們均拒絕透露任何信息。就在番禺華南板塊業(yè)主、李坑和會江村村民四處搜集資料，以求證明垃圾焚燒項目的不可行時，力挺垃圾焚燒的廣州市副秘書長呂志毅被輿論推到了風口浪尖。呂志毅曾任廣州市環(huán)衛(wèi)局局長，大部制改革后調(diào)任現(xiàn)職。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，垃圾焚燒背后利益關(guān)聯(lián)重大。一位曾任政府高層的專業(yè)人士稱，垃圾焚燒技術(shù)引進中國大概在1992年，他有一個朋友曾經(jīng)就做過這個垃圾焚燒發(fā)電廠。他說：“當時那朋友為了拉我進去，就告訴我，只要成功一單，就可以賺3000萬。事實上，成功一單要經(jīng)過三個人，第一個就是省里主管這一塊的副省長，一定要他拍板，第二是市長，第三是環(huán)衛(wèi)局長。環(huán)衛(wèi)局長是所有關(guān)系的連結(jié)點。”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣日集團正式介入垃圾處理業(yè)務(wù)是在2008年。2008年1月23日，由廣日集團控股的廣州環(huán)保投資有限公司注冊成立，全面負責由廣日集團擔負的生活垃圾處理業(yè)務(wù)。廣州環(huán)投公司成立后，立即介入李坑垃圾焚燒發(fā)電廠二期工程建設(shè)。今年6月25日，廣州環(huán)投公司又在廣州市工商局注冊登記成立了“廣州禺山環(huán)保能源有限公司”。隨后，廣州禺山環(huán)保能源有限公司成為番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)單位，并于今年9月開始進行工程監(jiān)理招標。針對記者提出的廣日集團獲得廣州市城市生活垃圾特許經(jīng)營權(quán)，有沒有經(jīng)過公開招投標等問題，廣州市城管委法宣處處長陳孝平以“領(lǐng)導(dǎo)在忙”等理由婉拒記者的采訪要求。而據(jù)《南方周末》調(diào)查顯示，支持廣東番禺垃圾焚燒的專家被指謀求私利。

在一連串的輿論逼問下，番禺居民反對垃圾焚燒的保衛(wèi)戰(zhàn)，開始向另外的方向發(fā)展，各種錯綜復(fù)雜的權(quán)力和利益關(guān)聯(lián)成為公眾關(guān)注的焦點。

政府應(yīng)對民意的“操練”

番禺“垃圾門”事件已經(jīng)成為一次推進民主決策的演練。

番禺政府的應(yīng)對先是從具體部門開始，2009年10月30日，番禺區(qū)市政園林管理局召開了媒體通報會，表示正在委托環(huán)保部華南環(huán)保科研所進行環(huán)評，并且承諾：如果環(huán)評通不過，絕不開工。

隨著公眾對垃圾選址的質(zhì)疑越來越多，11月4日，番禺區(qū)人大常委會組織了70多名人大代表專題視察了番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址情況。次日，廣州的許多報紙刊登了省情中心關(guān)于垃圾焚燒廠規(guī)劃地周邊居民有97.1%人反對建設(shè)垃圾焚燒廠的調(diào)查報告，就在同一天，《番禺日報》在頭版頭條位置刊登消息，區(qū)人大代表們認為，建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程。這被視為當?shù)卣鈭D通過正面引導(dǎo)來緩解民間的責難。

但是民意反彈強烈，《番禺日報》的“民心工程”頭版頭條引發(fā)網(wǎng)絡(luò)上諸多的“口誅筆伐”。隨后，在接受中央電視臺的采訪時，這些人大代表們也坦承，自己并沒有去接觸規(guī)劃地周邊的村民和居民，也不了解這些群眾的想法。記者在番禺區(qū)人大要求采訪曾去進行垃圾焚燒項目調(diào)研的人大代表，被告知“在電視上發(fā)言的人大代表不在這里上班，他是外面人冒充的。”同時，多位人大代表拒絕接受采訪。這種前后說法不一的回應(yīng)顯然難以解決民眾的疑問，越來越多的民眾和媒體把懷疑的目光指向建廠的背后利益團體。

在民間聲音越來越強烈的時候，番禺區(qū)政府終于做出了積極的回應(yīng)。12月10日,番禺區(qū)召開《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案(討論意見稿)》介紹會,提出番禺垃圾處理方式和選址將重新討論和論證,讓市民參與垃圾處理項目選址論證和環(huán)評工作,2011年至2012年確定選址和建設(shè)完成。番禺區(qū)區(qū)委書記譚應(yīng)華說：“我們認識到，垃圾處理問題是關(guān)系到民生的重大問題，從今天開始，我們從頭開始，發(fā)動全體番禺居民展開大討論，集民意、深論證。”

要改變政府一項“既定”的計劃，并非易事。在民意與決策的博弈中，政府根據(jù)民意不斷調(diào)整自己的步伐，最終改變了這項“既定”的計劃。變化集中為三點，譚應(yīng)華表示，項目選址將由現(xiàn)在的一個，變?yōu)橛烧块T、專家、市民代表三類人共同選擇的“若干個”；公開征求市民意見后再擇優(yōu)選址建；即日起試點垃圾分類，2010年1月起全面推行。

番禺之前并非沒有成功范例。2005年，廣州市擬在大田山建設(shè)一座日處理垃圾3000噸的垃圾焚燒發(fā)電廠和一座日處理垃圾1000噸的餐廚垃圾處理廠。

消息傳出之后，招來周邊居民的一致反對。他們不斷向有關(guān)部門遞交反對意見書，力阻在此建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。但廣州市環(huán)衛(wèi)局有關(guān)負責人表示，經(jīng)過論證，有關(guān)專家認為大田山具備許多有利條件，為最佳選址。

后黃埔區(qū)人大常委會和以張潤芬為首的六名廣州市人大代表介入，最終廣州市政府領(lǐng)導(dǎo)作出批示，另行選址。

番禺區(qū)政府的“讓步”則引燃了民眾的希望之火。2009年12月12日，廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)碧桂園假日半島小區(qū)的近百名業(yè)主組織了一支包括60余輛私家車的車隊到達花都區(qū)政府門前,打出橫幅并散發(fā)傳單,反對汾水垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)。

與此同時，北京六里屯、上海江橋、南京天井洼、江蘇吳江，這一串地名維系的垃圾焚燒廠爭議還在進行中，垃圾圍城是舊話題，但在公民環(huán)保意識日漸高漲時，垃圾焚燒正從單純的環(huán)境問題轉(zhuǎn)向城市治理的新公共危機。

大事記

“垃圾圍城”困局求解

廣州市曾經(jīng)在處理垃圾上走到全國的前列。

街頭上的雙色垃圾桶就是明證，廣州市政府在1999年就已經(jīng)過調(diào)查并正式倡議居民實施垃圾分類。2000年，廣州被列為全國8個垃圾分類收集試點城市之一。

2002年番禺區(qū)人大常委會審批通過廣州市番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃。規(guī)劃中,選出11個地點,作為番禺未來生活垃圾處理設(shè)施可能的選址地點。

2004年8月,垃圾焚燒獲廣州市計劃發(fā)展委員會批準立項,初步擬選址于石基鎮(zhèn)凌邊村一帶,但受到當?shù)鼐用竦膱詻Q抵制,番禺區(qū)政府擬重新考慮大石鎮(zhèn)會江和石基污水處理廠旁的選址。

2006年8月,廣州市規(guī)劃局批準了番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠的選址為番禺大石會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村。

2009年9月,番禺市政園林局局長周劍輝接受記者采訪時表示,番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠已經(jīng)基本完成征地工作,但會江村和謝村村民均否認已簽征地協(xié)議。

2009年10月30日 “番禺垃圾焚燒發(fā)電廠”有關(guān)情況新聞通報會召開,提出番禺垃圾焚燒廠環(huán)評剛啟動,公眾可參與。

2009年11月22日 廣州市政府就番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目建設(shè)情況召開新聞通報會,市政府副秘書長呂志毅稱,垃圾焚燒和垃圾分類兩者都是廣州垃圾處理方式堅定不移的發(fā)展方向。

2009年11月23日 廣州市番禺大石鎮(zhèn)近300名居民因生活垃圾焚燒發(fā)電項目問題到市城管委上訪后,又來到附近的市信訪局繼續(xù)上訪,市委常委、常務(wù)副市長蘇澤群獲悉后立即來到市信訪局接訪,表示若環(huán)評不過關(guān)、大多數(shù)市民反對，該項目不會動工。

2009年11月24日《番禺日報》報道稱,“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址問題將進行全民投票”。

2009年12月10日 番禺區(qū)召開《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案(討論意見稿)》介紹會,提出番禺垃圾處理方式和選址將重新討論和論證,讓市民參與垃圾處理項目選址論證和環(huán)評工作,2011年至2012年確定選址和建設(shè)完成。

但十年之后，垃圾仍然是廣州的心腹之患。在居民紛紛反對在自家門口建垃圾廠的同時，廣州市每天都會產(chǎn)生9000噸的垃圾，廣州市長張廣寧曾感嘆道，廣州垃圾的增量比GDP還快。迫在眉捷的問題是：廣州現(xiàn)有的兩座垃圾填埋廠將在兩年后填滿。

“不燒怎么辦？垃圾的處理總得有個渠道來解決。”國家環(huán)保部政策研究中心副主任原慶丹說，“現(xiàn)在城市化一個嚴重的環(huán)境問題就是垃圾處理，現(xiàn)在要不建焚燒爐，垃圾填埋不了，關(guān)鍵是建在什么地方的問題。原來建焚燒爐的地方搞成了居民樓，那肯定不行，誰住那兒都會反對。這個政府就應(yīng)該統(tǒng)籌考慮。”

番禺區(qū)就是一個最好的標本，在爭議之后，政府接受居民和專家的建議，立即著手推進“垃圾分類”和垃圾減排工作，在全區(qū)范圍內(nèi)建立完善垃圾分類處理機制與流程。未來還提供多種選址地點，但這僅僅是一個開始，長遠的處理垃圾問題仍懸而未決。

在更大范圍內(nèi)，“垃圾圍城”已離我們越來越近。

有數(shù)據(jù)顯示，目前，我國城市人均每天產(chǎn)生垃圾約一公斤，600座城市，目前已堆放或填埋各類垃圾80億噸，有一半以上的城市被垃圾群包圍，目前全國城市垃圾堆存侵占土地約5億平方米。

城市的管理者們面對的正是這樣的現(xiàn)狀，焚燒垃圾作為一種新型產(chǎn)業(yè)則應(yīng)運而生。生活垃圾焚燒處理在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到快速發(fā)展，焚燒處理能力從2001年的6520噸/日提升到2005年的33010噸/日，翻了5倍。截至2008年9月，全國已建成和在建的生活垃圾焚燒發(fā)電廠共100座，其中建成投入運行的有60座，主要分布在北京、天津、上海、重慶、廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達城市和地區(qū)。

在經(jīng)濟利益與環(huán)境利益可以兼顧的情況下，地方政府的選擇不難理解。但反對垃圾焚燒的聲音正是由此而生，因為垃圾焚燒背后的利益懸疑令人擔憂。中科院大連化學(xué)物理所和中科院研究生院的科研團隊，歷時一年，對中國19個市政生活垃圾焚燒爐的二惡英排放進行了檢測和分析，并發(fā)布了結(jié)果。結(jié)果顯示，16%的廠家達不到中國標準，幾乎70%的廠家達不到歐洲標準。

垃圾焚燒環(huán)節(jié)可能存在的利益關(guān)聯(lián)，無法確證的環(huán)保安全，都讓居民們對身邊的垃圾焚燒廠心存疑慮。這一結(jié)果顯然在城市管理者原來的考量之外。

番禺重新回到廣州十年前設(shè)定的垃圾處理起點，凸顯當下政府選擇路徑的無奈。

更多的人在關(guān)注政府的動態(tài)。有報道稱，國家發(fā)改委日前委托“官方智囊”中國國際工程咨詢公司組織專家組，赴深圳、重慶等垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展較快的城市實地考察，已形成調(diào)研報告討論稿，準備呈送國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)審閱，據(jù)悉有關(guān)技術(shù)很可能將作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)推進重點之一，寫入國家“十二五規(guī)劃”。

在面對愈來愈棘手的公共治理難題之時，政府與民間是否能走上良性互動的軌道，當是未來社會治理的一種新思路。中山大學(xué)哲學(xué)系教授袁偉時說：“中國的民主是逐步生長出來的，大家要給廣東慢慢成長的空間。”

責編 谷良 xk_g2009@126.com